De Tweede Kamer besteedt steeds minder tijd en aandacht aan het controleren van nieuwe wetten. Tussen 2011 en 2019 halveerde het aantal keren dat de Kamer in de plenaire zaal een wet bespreekt: van 141 in 2011 naar slechts 65 maal in 2019. Debatten over wetgeving worden verdrongen door actuele problemen die de plenaire agenda domineren. Ook belangrijke wetten worden steeds vaker door Kamercommissies behandeld in kleine zaaltjes achteraf, met weinig aandacht van pers en publiek. 

Overleg in commissies was ooit bedoeld om in kleine kring de technische details van een wet te bespreken, zodat het daarna in de plenaire zaal over de politieke keuzes kon gaan. Inmiddels zijn technische commissievergaderingen de standaard vervanger geworden van het plenaire debat. Ook worden steeds meer wetten helemaal niet besproken: onder Balkenende-IV (2007-2010) werd 32 procent van alle wetten zonder debat aangenomen, nu is dat 38 procent. Dit blijkt uit een data-analyse van het Kamerwerk van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico met radioprogramma Argos, onder meer voor dagblad Trouw en weekblad De Groene Amsterdammer van alle 374 wetten die onder Rutte-III zijn afgehandeld. De effecten van de coronacrisis, waardoor de Kamer minder vaak bijeen kan komen, zijn in de resultaten eruit gefilterd.

Vooral kleine fracties laten verstek gaan

Daar waar wetten worden gemaakt, laten sommige Kamerfracties zich nauwelijks zien. De PVV, met twintig zetels de grootste oppositiepartij, was bij een kwart van alle wetgevingsdebatten afwezig. Bij wetgevingsoverleggen in commissies was dat nog minder, namelijk ruim dertig procent. Kleinere fracties – waarvan er door versnippering steeds méér zijn – laten nog vaker verstek gaan. De PvdA liet in de afgelopen regeerperiode zelfs bijna vier op de tien debatten over wetgeving schieten. Forum voor Democratie was bij 95 procent van alle wetgevingsdebatten absent. Veel wetgeving wordt alleen nog besproken door de grote partijen, vaak uit de coalitie. 

De plenaire vergaderzaal, die is ingericht voor politieke debatten, wordt steeds vaker gebruikt om te reageren op actualiteiten en politieke incidenten. ‘Wetgeving wordt verschoven om ruimte te maken voor de dagdagelijkse paniekaanval’, zegt André Bosman (VVD), die al tien jaar in de Kamer zit. Een commissie onder leiding van Kees van der Staaij (SGP) kreeg in 2018 de opdracht om ‘groot onderhoud’ te plegen aan het Reglement van Orde van de Kamer, dat eens in de 25 jaar wordt herzien. Ook die commissie stelt een ‘wildgroei aan debatten’ vast, waardoor de plenaire agenda te vol stroomt.

‘Wetgeving wordt verschoven om ruimte te maken voor de dagdagelijkse paniekaanval’

Niettemin draagt die commissie als oplossing aan om nóg minder wetsvoorstellen plenair te behandelen. ‘We willen af van het idee dat het zaaltje waar je zit uitmaakt voor de relevantie’, zegt commissielid Michiel van Nispen (SP). 

Plenaire zaal maakt plaats voor achterkamer

De plek maakt wel degelijk verschil, zegt bijzonder hoogleraar parlementair stelsel Bert van den Braak. Als wetten niet meer plenair worden besproken ‘is het gevolg dat wetgeving meer uit het zicht wordt geplaatst.’ ‘Dat is killing voor het parlement’, zegt ook hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans. ‘Kamerleden mogen nu in een achterkamertje, waar niemand hen ziet, meedenken over een nieuwe wet. Maar politiek kapitaal ga je er niet van krijgen. En zonder politiek kapitaal ben je als volksvertegenwoordiger vleugellam.’

Kamerleden zijn het daar vaak mee eens, blijkt uit gesprekken die Investico voerde. ‘Belangrijke wetten moeten gewoon in de plenaire zaal besproken worden. Dat hoort’, zegt Kathalijne Buitenweg (GroenLinks). ‘Daar wordt de minister beter tot de orde geroepen.’ Toch moest bijvoorbeeld het wetgevingsdebat over het repareren van aardbevingsschade aan Groningse huizen afgelopen februari wijken voor een coronadebat. 

Waar de Kamer wel steeds actiever mee is, zijn wetten die Kamerleden zelf schrijven. Onder Rutte-III dienden Kamerleden bijna twee keer zo vaak een zogenoemd initiatiefwetsvoorstel in als tien jaar geleden. Maar de Kamer was daarmee ook twee keer minder effectief: van alle 56 initiatiefwetten werden er slechts negen aangenomen. 

Bovendien liggen veertien initiatiefwetsvoorstellen al meer dan een jaar stil, omdat de indiener er niks meer mee doet. ‘Er wordt veel ingediend om het indienen’, zegt bijzonder hoogleraar Bert van den Braak. ‘Veel initiatiefwetten worden geschreven als signaal naar de buitenwereld, en minder om echt resultaat te bereiken.’