Met stijgende bezorgdheid leest Johan Stalknecht eind 2008 ‘De Prooi’ van Jeroen Smit. Het Brabantse PvdA-Statenlid zit een hele nacht in het vliegtuig, van Schiphol naar Peking. Hoe meer hij leest over de bankiers van ABN Amro, hoe bekender het hem allemaal voorkomt. Het volatiel, beweeglijk, maken van geld. De rainmakers die bij de bank geen ander doel hebben dan nieuwe business genereren. Het zijn dezelfde types die in die dagen ook op het provinciehuis rondhangen, beseft Stalknecht. Vanaf de Chinese luchthaven belt hij naar de provinciale PvdA-fractie in Den Bosch. ‘We moeten het niet doen!’, waarschuwt hij zijn collega’s.

Noord-Brabant onderhandelt eind 2008 over de verkoop van haar belang van 30 procent in energiebedrijf Essent. Ondanks Stalknechts telefoontje wordt de deal met het Duitse RWE begin 2009 beklonken. Op zijn woonark in de Amsterdamse nieuwbouwwijk IJburg blikt het oud-Statenlid terug.

‘Toen ik het boek van Jeroen Smit las, dacht ik: godverdorie, we gaan helemaal de verkeerde kant op. We worden als lemmingen naar het ravijn getrokken. Als provincie kwamen we in een heel gekke wereld terecht. We mochten mee beslissen over miljarden! Dat is nog eens wat anders dan een vergunning voor een boer of hij twee varkens meer mag.’

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Provinciebestuurders zijn voor dit soort miljardendeals helemaal niet toegerust, zegt Stalknecht. ‘Het niveau gaat van een slimme docent tot een akkerbouwer tot iemand die bedden heeft verkocht. Niemand had er echt verstand van. Ik ook niet. Zo sukkelden we door dat traject heen. Uiteindelijk werd het verkoopbesluit genomen door een gezelschap waarvan misschien twee mensen wisten hoe het in elkaar zat.’

De verkoop leverde Brabant in één klap 3,2 miljard euro op. ‘Dan doe je ineens mee op het hoogste niveau. Zo zie je het, omdat het over veel geld gaat.’ Maar provinciale en gemeentelijke bestuurders zijn geen partij voor de gewiekste zakenlui die op die pot met geld afkomen, zegt Stalknecht. ‘Ze hebben bijvoorbeeld een tijdlang goed een boerderij gerund of zijn hoofd van een school geweest. Dan zijn ze een tijdje bezig als wethouder of gedeputeerde, en denken ze: het is niet zo ingewikkeld, ik kan best meepraten. Ze nemen het jargon over, denken dat ze er dan verstand van hebben. Maar het is bij voorbaat een verloren spel. Zelfs als je wint, win je te weinig.’

De verkoop van Essent bracht 10 miljard euro op, te verdelen over zes provincies en zo’n 130 gemeenten. In hetzelfde jaar verkochten Gelderland, Friesland en Noord-Holland samen met tientallen gemeenten hun aandelen Nuon aan het Zweedse Vattenfall, ook voor 10 miljard. In de jaren voorafgaand aan deze miljardendeals hadden gemeenten en provincies met aandelen in energiebedrijven al miljarden aan dividenden geïncasseerd. Door het hele land ontvingen de lagere overheden in pakweg twintig jaar tijd zo’n 40 miljard euro.

Dat bedrag is bijeengebracht door burgers en bedrijven, via hun energierekening. De overheid was dan wel eigenaar van de nutsbedrijven, dat betekende niet dat ze tegen kostprijs energie verkochten. Er werd veel winst gemaakt, die in de vorm van dividend in de kassen van gemeenten en provincies belandde. Jaarlijkse winstuitkeringen van 300 miljoen aan de aandeelhouders van Essent waren vanaf 2005 niet ongewoon. Het waren vervolgens die enorme winsten die Vattenfall en RWE er toe bewogen elk tien miljard te betalen voor Nederlands grootste energieleveranciers.

5500 euro per huishouden

Omgerekend over twintig jaar gaat het om meer dan 5500 euro per huishouden. Betaald voor stroom en gas, maar terechtgekomen in gemeente- en provinciekassen. Wij maakten een kaart waarop precies is te zien is hoeveel gemeenten en provincies ontvingen. De gemeente Woudenberg was zo goed om zijn inwoners na de verkoop van de REMU-aandelen 100 euro korting te geven op de lokale belastingen. In andere gemeenten en provincies spendeerde het bestuur liever zelf.

Samen met zes regionale kranten en vijf regionale omroepen onderzocht Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico twee jaar lang waaraan die lagere overheden dat immense bedrag uitgaven. Het ‘gratis geld’ werd soms verjubeld, soms opgepot, veelal geïnvesteerd in de economie. Sommige projecten slaagden, andere flopten. Maar de belangrijkste conclusie: de energiemiljarden strooiden zand in de raderen van de democratie.

De verkoop van Essent en Nuon in 2009 was een hoogtepunt in een ontwikkeling die al veel eerder was ingezet. In de jaren negentig werd de ene na de andere branche geliberaliseerd, en werden overheidsbedrijven geprivatiseerd. Post, openbaar vervoer, telefonie, en ook de energiemarkt. Dat was niet alleen een rechtse, neoliberale hobby, ook linkse partijen gingen erin mee, onder invloed van de theorie van de Derde Weg.

Volgens de Britse Derde Weg-socioloog Anthony Giddens, huisfilosoof van Tony Blair, had de val van de Berlijnse Muur het einde der ideologieën ingeluid. Het rechtse, neoliberale ideeëngoed had gewonnen. De door de sociaal-democraten opgetuigde Europese verzorgingsstaten waren door plannenmakerij van bovenaf vastgelopen in een bureaucratische, kafkaëske nachtmerrie. Vroeger, toen de wereld simpel was, werkte zo’n sturende, alwetende overheid prima. Maar na het ineenstorten van de Sovjet-Unie werd het gezien als een hopeloos ouderwets en veel te duur systeem.

Het Einde der Ideologieën

Overheden moesten de beperkingen van hun eigen almacht erkennen, stelde Giddens. De glazen bollen moesten samen met de ivoren torens bij het oud vuil. De wereld was te ingewikkeld geworden om via plannenmakerij vanachter de tekentafel te besturen. Want hoe je ook plande, het liep altijd anders. Zeker in moderne maatschappijen waar burgers steeds minder geneigd zijn om van bovenaf opgelegde plannen ook daadwerkelijk uit te voeren. Al die plannen zorgden maar voor een log overheidsapparaat: te duur en inflexibel om als moderne, open economie te kunnen concurreren tegen opkomende lagelonenlanden.

Te veel staatsbemoeienis maakt burgers bovendien lui en beperkt hen in hun ontplooiing. Niet goed, want volgens de derdeweggers vragen hedendaagse, complexe samenlevingen juist om actieve burgers. Vele mondige, goed opgeleide burgers weten meer dan een handvol bestuurders. Burgers moeten daarom verantwoordelijkheid nemen en hun potentieel aan kennis en kunde inzetten, om de risico’s van de complexe moderne samenleving het hoofd te bieden.

Om burgers te activeren wilden de derdeweggers – net als de neoliberalen – het prijsmechanisme gebruiken. Economische prikkels zorgen ervoor dat burgers bij de les blijven, zich beter informeren, risico’s afwegen en zo weloverwogen, individuele keuzes maken. Bedrijven worden door deze kritische burger-consument gestimuleerd om producten te verbeteren. Zo organiseert het prijsmechanisme een samenleving waaraan iedereen meewerkt, stelde Giddens. Een beter systeem dan de door een elite bestuurde planmaatschappij.

De liberalisering van voormalige nutsbedrijven paste uitstekend in die theorie. Het was niet meer nodig dat de overheid zich bezighield met energievoorziening. De markt kon dat efficiënter en zou beter inspelen op complexe klimatologische en financiële risico’s.

Nieuwe caravan

Wandelend tussen de herfstbladeren in een zompig Brabants bos, legt gedeputeerde Ruud van Heugten aan verslaggever Roland Duong van VPRO’s ‘De Slag om Nederland’ uit wat de provincie met de verkoopopbrengst van de Essent-aandelen wil doen. Duong vergelijkt de miljardenopbrengst met de Postcodeloterij, omdat een provincies als Flevoland nauwelijks verdiende aan energiebedrijven – zij hadden geen aandelen – terwijl Brabant en Gelderland schatrijk werden. Niets van waar, zegt Van Heugten. ‘Het geld dat in Brabant terecht gekomen is, is in honderd jaar tijd door Brabantse energieklanten opgebracht.’

Duong: ‘Moet u het dan niet teruggeven aan die burger?’

Van Heugten: ‘Ja, dat kan, hebben we afgewogen, maar toen dachten we: wat gaan ze er dan mee doen? De één gaat ervan op vakantie naar Frankrijk, de ander lost z’n hypotheek af en een derde koopt een nieuwe caravan.’

Duong: ‘Goed voor de economie!’

Van Heugten: ‘Nee, want wat ze in Frankrijk doen, daar hebben we in Brabant niets aan. Hypotheek aflossen, dat zie je ook niet terug in de economie. En wij denken: als je nou wegen aanlegt, extra natuur maakt, en voor de langere termijn investeert, dan hebben veel meer Brabanders, en ook volgende generaties, er plezier van.’

Het tv-fragment uit 2013 illustreert perfect hoe de liberale Derde Weg in de politieke praktijk uitpakt. Liberaliseren en privatiseren van de nutsvoorzieningen: prima, zolang de overheid met de opbrengst gewoon nieuwe plannen kan maken. Het rotsvaste geloof in eigen kunnen blijft fier overeind. De optie om de miljardenopbrengst, bijvoorbeeld via belastingverlaging, terug te geven aan burgers en ondernemers, werd nergens echt serieus afgewogen.

De 40 miljard uit de privatisering van de energiesector, zorgde voor ongekend ruime begrotingen bij sommige gemeenten en provincies. Zonder de burger lastig te hoeven vallen met belastingverhogingen, konden bestuurders ambities verwezenlijken zoveel ze konden verzinnen. Het Brabantse SP-Statenlid Nico Heijmans herinnert zich een begrotingsbehandeling waarin het College van Provinciale Staten zei: ‘Jongens, we hebben nog 300 miljoen liggen en we weten echt niet meer waar we het aan uit moeten geven. Zeggen jullie het maar.’ Heijmans: ‘Voorafgaand aan vergaderingen vroegen andere partijen of ik hun plannen wilde steunen. Prima, geld zat. Dus voor ik door de draaideur van het Provinciehuis was, had ik al weer een paar miljoen uitgegeven.’

Heijmans’ anekdote laat zien wat er gebeurt in gemeenteraden en Provinciale Staten waar het geld niet op kan. Je krijgt een hoog non-interventiegehalte: als jij mijn plannen steunt, steun ik de jouwe. Kritische vragen: liever niet. Leuk voor politici om de eigen achterban te plezieren, fnuikend voor een goed democratisch besluitvormingsproces waarin voors en tegens worden afgewogen.

Let the games begin

Aanvankelijk gaven de plots rijk geworden provincies en gemeenten op die manier veel geld uit aan allerlei versnipperde hobbyprojecten. Zo stak Amsterdam energiegeld in een designvoetbalkooi en plantjes voor bejaardenhuizen. Noord-Brabant begon een armoedefonds, ook al is dat geen provinciale taak. In Den Bosch werd voor de ambtenaren in het stadhuis een volautomatische parkeerlift gebouwd.

Het Brabants Dagblad reconstrueerde in onze serie artikelen hoe men op het provinciehuis in Den Bosch bedacht een graantje mee te pikken van de Olympische Spelen in Londen. ‘Er deden zich – in de ronkende taal waar de provinciale nota’s vol mee staan – “unieke kansen voor om de sport in Brabant naar een hoger niveau te tillen en de uitstraling van Brabant te verbeteren”. Sportbonden uit de hele wereld zouden staan te trappelen om in Brabant te kunnen trainen voor Londen. In vliegende vaart werden de plannen door Provinciale Staten gejast om de “road to Londen” te plaveien. Het moest snel, want de Spelen naderden. De slogan straalde ambitie uit: “Let the games begin… in Brabant”.’

Maar dat viel tegen. ‘Brabant bleek toch weer niet het middelpunt van de wereld te zijn. Roeivereniging Vidar in Tilburg verbeterde met een half miljoen Essent-euro’s de accommodatie. Maar de stroming op het Wilhelminakanaal bleek te sterk om goed te kunnen trainen.’

Herman Vreugdenhil, voorzitter van de Statenfractie van ChristenUnie/SGP in Noord-Brabant, was kritisch over de olympische roeiplannen van de provincie. ‘Het is wrang dat je heel stevig bezuinigt op jeugdzorg en openbaar vervoer, maar wel geld inzet om een Portugese roeiploeg naar Brabant te trekken.’ Het provinciaal bestuur pareerde de kritiek met de stelling dat de Essent-gelden er niet zijn om bezuinigingen op te vangen, maar om ambities te verwezenlijken. En ging over tot de orde van de dag.

Amateurs

In Amsterdam werden de opbrengsten van UNA en Nuon ingezet om een lang gekoesterde ambitie te verwezenlijken. Met honderden miljoenen dekte de stad extra risico’s af voor de bouw van de noord-zuidlijn. Dat bleek nodig, want het project kampte met veel tegenvallers. De kosten voor de gemeente Amsterdam stegen van 400 miljoen euro bij aanvang naar 2,1 miljard nu. Het verschil van 1,7 miljard is – toevalligerwijs – zo ongeveer het bedrag dat de stad tussen 1999 en nu overhield aan de privatisering van de energiesector. Dat is ruim 4000 euro per Amsterdams huishouden.

Ook in de hoofdstad werden kritische geluiden genegeerd. SP-raadslid Remine Alberts: ‘Wij waren altijd heel erg kritisch op de uitgaven van het Nuon-geld. Maar hoe wethouder Dales af en toe tekeer ging, niet normaal. Dat je denkt: Waar is je fatsoen, of wil je de kritiek niet horen? We werden echt in de hoek geblaft.’

Het metrotrauma leidde tot een raadsenquête in 2009. Een paar van de conclusies: de risicoanalyses voldeden niet, de opbrengsten van de metrolijn werden te rooskleurig voorgesteld, er werd niet goed gekeken of de stad het project wel aankon, er was sprake van ongefundeerd optimisme.’ Het debacle deed toenmalig burgemeester Job Cohen verzuchten: ‘Uiteindelijk zijn wij binnen het college van b. en w. allemaal amateurs.’

Amateurs of niet, na de financiële megaklappers van twee maal tien miljard – de verkoop van Nuon en Essent – was het geloof in eigen kunnen bij lokale en regionale bestuurders door heel Nederland groter dan ooit. De tijd dat de provincie er was voor varkensstalvergunningen, leek definitief voorbij.

Onder invloed van de miljarden aan extra inkomsten konden bestuurders gaan werken aan nieuwe, gewichtiger zaken. Zoals het stimuleren van de economie, innovatie aanjagen en werkgelegenheid creëren. Een gewaagde onderneming, omdat economen het er wel over eens zijn dat zulk keynesiaans beleid – geld uitgeven om de economie te stimuleren – op provinciaal of gemeentelijk niveau niet werkt. ‘Het geld lekt meteen weg naar elders’, zegt Maarten Allers hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen. ‘Zelfs Nederland als geheel is hiervoor tegenwoordig als open economie al bijna te klein.’

Bovendien is uit veel voorbeelden gebleken dat overheden er niet goed in zijn om ‘winnaars’ te selecteren, zegt Allers. Welke ondernemingen of sectoren moeten extra geld krijgen en welke niet? Het is een lastige keuze, die in de praktijk nauw samenhangt met de vraag welke sector de sterkste lobby heeft. ‘Wat wel kan is voorwaardenscheppend beleid’, zegt Allers. ‘Zorg voor een aantrekkelijke woon-werkomgeving, voor zover je hier invloed op hebt; stoot geen bedrijven af met slechte infrastructuur of remmende regelgeving. Maar wat je daaraan kunt doen, is binnen een klein en homogeen land als Nederland vrij marginaal.’

Wat Maarten Allers betreft zouden provincies en gemeenten de energiemiljarden beter kunnen teruggeven aan de burger. Maar toen hij dat eens voorstelde in een artikel op de economensite Me Judice, kreeg hij de wind van voren. ‘Woedend waren ze, die gedeputeerden. Ik had helemaal niet mogen zeggen dat het geld terug moest naar de burger. Alsof ik de portemonnee uit hun binnenzak pikte. Ze zien het als hun eigen privégeld. Ik werd weggezet als populist.’

Zakenbanken

De rijke provincies lieten zich niet hinderen door deze kritiek uit academische hoek. Met de energiemiljarden in kas konden ze zich ontwikkelen van suffe kantoren voor vergunningen, subsidies en bestemmingsplannen, tot op winst gerichte zakenbanken. Met geld kun je geld verdienen, werd de gedachte. Daarbij konden ze de mening van andersdenkende wetenschappers niet gebruiken. Net zo min als de inbreng van overijverige volksvertegenwoordigers. Het beste voorbeeld dat we daarvan op kleine schaal tegenkwamen, speelde in de pittoreske West-Brabantse vestingstad Bergen op Zoom.

Elke zaterdag staat raadslid Louis van der Kallen, ’s zomers en ’s winters, met een kanariegele ANWB-praatpaal in het winkelgebied van Bergen op Zoom. Van der Kallen, voorzitter van de vierkoppige fractie van de Bergse Sociaal Democraten, zit al dertig jaar in de gemeenteraad van de West-Brabantse stad. ‘Ik sta er passief,  iedereen die iets te klagen heeft, mag komen klagen. Ik vertel dan waarom ik iets doe of niet. En dat werkt.’

We spraken van der Kallen over het project de Bergse Haven. In 2005 investeerde de provincie Brabant tien miljoen euro Essent-dividend in een woningbouwproject aan de Bergse Haven. Voor ruim 70 miljoen euro werd spiritusfabriek Nedalco uitgekocht, om plaats te maken voor een hele nieuwe woonwijk.

De investering was een nieuwe stap in de ontwikkeling van de provincie van overheid naar investeerder. ‘Tot nu subsidieerde de provincie stadsvernieuwingsprojecten om tekorten te dekken’, legde toenmalig gedeputeerde Paul Rüpp uit. ‘Dat geld was je dan voorgoed kwijt. Nu gaan we voor het eerst echt meedoen in de ontwikkeling van het plan. Bij een positieve ontwikkeling van de grondexploitatie deelt de provincie mee.’ Maar voor Bergen op Zoom, dat het grootste deel van de investering deed, werd het een financieel drama.

Het ging mis toen de burgemeester op eigen houtje ging onderhandelen met Nedalco. Hij kwam terug met een uitkoopsom van 72,2 miljoen, terwijl zijn ambtenaren hem hadden geadviseerd, 30, hooguit 35 miljoen te betalen. Tot verbazing van Johan Stalknecht, behalve PvdA-Statenlid ook voormalig directeur stadsontwikkeling in Bergen op Zoom. ‘Toen dat bedrag eruit kwam, dacht ik: die hebben het mooi voor elkaar. Ze hebben gewoon het dubbele gekregen. Ja, dat gaat dus te ver, dat vind ik ook. Ik denk dat provinciale en gemeentelijke bestuurders geen goede partij zijn voor degenen die geld willen verdienen op de markt.’

Raadslid Louis van der Kallen was een van de weinigen die zag aankomen dat het geld nooit zou worden terugverdiend met de verkoop van woningen. ‘Ik ben geen standaardraadlid. Ik ben niet te beroerd voor een paar meter dossier. Als ik op een A4’tje kan uitrekenen dat iets niet kan, dan begin ik er niet aan. Bergse Haven, daarvan kon iedereen die even nadacht zien: bodemloze put.’

Maar in plaats van iets te doen met Van der Kallens kritiek, deed de burgemeester in 2009 aangifte tegen het raadslid. Schending van de geheimhoudingsplicht, kreeg hij als verwijt nadat hij de antwoorden op raadsvragen op zijn website te zetten. Van der Kallen snapt er niets van. ‘Als je het hebt over een verlies van 40 miljoen euro – en ik had dat voorspeld – vind ik niet dat er iets geheim moet blijven. Dan moet je je verantwoorden, uitleggen wat er fout is gegaan.’

Het kwam tot een rechtszaak en Van der Kallen werd veroordeeld. Pas in hoger beroep werd duidelijk dat in dit dossier vóór 2009 helemaal geen geheimhouding was opgelegd. De veroordeling was onterecht. Van der Kallen: ‘Wethouders, burgemeesters, gedeputeerden, ze hebben maar één ding in hun hoofd: Wij hebben de mooiste plannen, daar kan niemand tegenop. Ze denken dat als je maar hard genoeg iets droomt, het ook gebeurt. Dan huren ze mensen van buiten in voor gigantische salarissen. Die hebben een prachtig verhaal, ze vertellen precies wat die wethouder wil horen. Dat is hun werk.’

Voor de stads- en provinciebestuurders heeft Van der Kallen geen goed woord over. ‘Ik noem ze schijtlijsters. Ze schijten de boel onder en trekken verder. Maken er in Bergen op Zoom een financiële puinhoop van, vertrekken en worden ergens anders burgemeester of commissaris van de koningin. Met een koninklijke onderscheiding toe.’

Van der Kallens kiezers waarderen zijn kritische en eigenzinnige insteek. Zijn partij verdubbelde twee keer achter elkaar in zetelaantal bij de raadsverkiezingen. ‘Mijn boodschap: we hebben geen geld, we hebben geen geld, we hebben geen geld en er komt ook geen geld. Ik heb impopulaire standpunten in mijn programma. Iedereen mag Sinterklaaslijstjes maken, maar het is wel Sinterklaas: uiteindelijk wordt het betaald uit de zak van je vader. Als je eerlijk uitlegt dat overheidsbeleid geld kost, houd je meer draagvlak en een socialere samenleving.’

Geen democratische controle

Nieuwbouw in Bergen op Zoom, een peperdure metrotunnel in Amsterdam, mislukte olympische ambities in Brabant. Het zijn maar enkele voorbeelden uit een enorme hoeveelheid projecten die met de 40 miljard energiegeld werden gefinancierd. Natuurlijk gingen er ook dingen goed, maar de mechanismen zoals hierboven beschreven kwamen vaak terug: bestuurders namen met extra geld in de achterzak wel erg makkelijk risico’s. En ze werden hardhorend voor kritiek. Doordat het geld er toch al was, konden ze democratische controle gedeeltelijk buitenspel zetten. En als het mis ging, lag er altijd genoeg geld op de plank om de gaten te dichten. Bestuurders hoefden niet met het schaamrood op de kaken om hogere belastingen te vragen bij de burgers. Met de energiemiljarden creëerden gedeputeerden en wethouders een bestuurlijk luilekkerland voor zichzelf.

Kritische geluiden worden bewust zo veel mogelijk buiten de deur gehouden. Die stelling durft de Deense hoogleraar economische geografie Bent Flyvbjerg wel aan. Flyvbjerg werd beroemd met zijn studie naar grote infrastructurele projecten, en waarom die altijd veel duurder uitvallen. In ‘Megaprojects and risk’ onderzocht hij wereldwijd 258 megaprojecten als bruggen, spoorlijnen en metrotunnels. Negen van de tien projecten had te maken met budgetoverschrijding, veelal minstens 50 procent. Gemene deler bij al die projecten: gebrekkige democratische besluitvorming.

Flyvbjerg legt uit hoe dat komt. Grote projecten genereren winst, macht en prestige voor bedrijven en politici. De verleiding wordt dan groot om burgerlijke en oppositionele krachten te negeren of buiten de deur te houden. Kosten en opbrengsten worden opzettelijk rooskleuriger gepresenteerd, zodat projecten makkelijker door de Tweede Kamer, gemeenteraad of Provinciale Staten komen.

Volgens Flyvbjerg worden grote projecten vaak voorgesteld als risicoloos. Alsof omgevingsfactoren er geen vat op hebben en ze in een laboratoriumomgeving tot stand komen. De werkelijkheid wijst keer op keer anders uit. Het loopt zelden als gepland. En bijna iedere keer gaan megaprojecten gepaard met gigantische budget- en tijdsoverschrijdingen. Zoals bij de noord-zuidlijn en de Bergse Haven.

Oplossing is simpel

De maatschappelijke gevolgen zijn te groot om te blijven negeren, meent Flyvbjerg. Het kan niet zo zijn dat een kleine groep plannenmakers er telkens een financiële puinhoop van mag maken. De oplossing is volgens Flyvbjerg simpel. Allereerst moet onderkend worden dat grote projecten altijd gepaard gaan met grote risico’s. Vervolgens moeten die gevaren besproken en op de juiste manier gemanaged worden. In navolging van Derde Weg-filosoof Anthony Giddens, denkt ook Flyvbjerg dat dat het best gaat door burgers zo veel mogelijk te betrekken in het beslissingsproces. Maak gebruik van hun ervaringen en expertise, zodat de inschatting van kosten, risico’s en alternatieve scenario’s beter beargumenteerd tot stand komt en de kans op fouten en geldverspilling kleiner wordt.

Deze democratische besluitvorming gaat dus niet over wat Flyvbjerg noemt ‘met de benen op tafel filosoferen over al het goede van de democratie’. Het gaat om de keiharde noodzaak de moderne, maatschappelijke risico’s te beheersen. Daarbij is eens in de vier jaar stemmen niet genoeg. Het gaat erom de dialoog tussen experts, politici en burgers permanent op gang te houden, waarbij iedere groep zijn verantwoordelijkheid heeft en daar op kan worden afgerekend.

Burgers werden niet betrokken

Een groot deel van de energiemiljarden ging en gaat naar grote projecten als de noord-zuidlijn, de snelweg rondom Eindhoven, de verlenging van de A15 bij Nijmegen. In veel van die projecten werden belanghebbende burgers en bedrijven niet, nauwelijks of te laat betrokken. Bij veel van de door ons onderzochte projecten liepen de financiën uit de hand. Dat bleek niet alleen bij de grootste infrastructurele projecten het geval. Voor een dorp is een rotonde of het in stand houden van een cultureel centrum al een groot project. Zo werd in Den Bosch met 13 miljoen euro Essent-geld een muziekschool verbouwd, maar was er geen geld meer voor de docenten. Zij werden ontslagen en moesten het verder maar als zzp’er uitzoeken.

Wat Flyvbjerg laat zien en wat ook in het energiemiljardenonderzoek naar voren kwam, is dat wat Giddens in theorie besprak, in de praktijk wordt bevestigd: grote  projecten kunnen niet worden overgelaten aan een klein groepje bestuurders. Buiten de kans op corruptie, zijn de financiële en maatschappelijke belangen te groot en de gevolgen te complex om te overzien. Om complexe projecten te managen en grote potten geld als de energiemiljarden zinnig te besteden, is vooral meer democratie nodig. Continue dialoog tussen burgermaatschappij en politici, daar gaat het om. Om dat te laten werken, moeten bestuurders meer oog hebben voor burgers en hun vertegenwoordigers, in plaats van ze in de hoek te blaffen.

Maar vanaf 2013 worden de energiemiljarden alleen maar op grotere afstand van volksvertegenwoordigers geplaatst. Met dank aan de rijksoverheid. Het was Den Haag opgevallen dat er wel erg veel werd uitgegeven door een aantal rijke gemeenten en provincies. Geld dat het ministerie van financiën liever wilde gebruiken om de overheidsschuld mee verlagen.

In 2013 verplichtte het Rijk lagere overheden daarom hun overtollige geld – een groot deel van de energiemiljarden ligt dan nog op de plank – op een rekening bij het ministerie van Financiën te zetten. Vooral de rijke provincies reageren als gebeten. Ze kunnen het geld nu niet in lucratievere beleggingen steken. Het zogeheten schatkistbankieren kost ze naar eigen zeggen miljoenen. Limburg spreekt van een verlies van 12 miljoen, Noord-Brabant en Gelderland reppen zelfs van 40 tot 60 miljoen.

Bovenop het verplichte schatkistbankieren komt de Wet Hof (houdbare overheidsfinanciën), die bepaalt dat lagere overheden in een jaar niet meer mogen uitgeven dan er binnenkomt. Alleen de vijf rijkste provincies zouden om die reden al 3,2 miljard euro aan investeringen in de ijskast moeten zetten, waarschuwden ze.

juridisch slimmigheidje

De lokale en regionale bestuurders zijn niet van plan mee te werken. ‘Het geld is bijeen gespaard door onze ouders en grootouders, dat kunnen wij prima zelf beheren’, brieste toenmalig Limburgs CDA-Statenlid Martijn van Helvert. De provincies schakelen deskundigen in en die ontdekken een juridisch slimmigheidje. De Wet Hof staat wel toe om Essent- en Nuon-vermogen weg te zetten in aparte bv’s. In plaats van geld te beleggen in obligaties en aandelen kunnen ze het geld zo investeren in projecten met een maatschappelijk doel, zoals innovatie, duurzame energie of in brede zin: de economie aanjagen. Deze ‘revolverende fondsen’ worden doorgaans beheerd door provinciale ontwikkelingsmaatschappijen.

‘Revolverend’ betekent dat het geld, liefst met winst, weer terugkomt om opnieuw te worden ingezet. Aan de al ingeslagen weg van investeren in plaats van subsidiëren – zoals Brabant al deed in Bergen op Zoom – wordt de keiharde eis toegevoegd dat het geld moet worden terugverdiend. Het kapitaal blijft zo én renderen én behouden voor latere generaties, zonder dat het Rijk erbij kan. De provincies hebben de kip met de gouden eieren gevonden.

Soep

Gezamenlijk sluizen de lagere overheden miljarden aan energiegeld naar deze financiële perpetuum mobiles. Limburg tuigde twee fondsen op: een voor innovatie en een voor energie, beide gevuld met Essentgeld. Op 7 februari 2014 kozen de Statenleden de eerste zeven projecten. Het enthousiasme was enorm. De PvdA repte van ‘een besluit waarmee de provincie de turbo voor een niet lopende motor heeft uitgevonden.’

Het idee van de revolverende fondsen is betrekkelijk nieuw. Veel conclusies over het functioneren ervan zijn nog niet te trekken. Maar de eerste voortekenen geven te denken. Uit het Limburgse energiefonds is inmiddels 15 miljoen geïnvesteerd. Daarvan is 3,5 miljoen al in rook opgegaan doordat veelbelovende start-ups failliet gingen. Nog eens 1,6 miljoen, geïnvesteerd in siliciumfabrikant Silicon Mine, lijkt hetzelfde lot beschoren. Een derde van het geld is daarmee na één ronde investeren al verdwenen.

Ook bij het energiefonds ging het al vroeg mis. Jean-Philippe Rieu, de ‘broer van’, kreeg een provinciale lening van 250.000 euro voor zijn bedrijf in compacte windmolens. Maar de firma ging failliet en het geld was weg. De Zuidelijke Rekenkamer deed onderzoek en concludeerde dat in Limburg de politiek nauwelijks wist wie er eigenlijk geld kreeg uit de pot.

Ook in Gelderland liep het verkeerd. De provincie stak vijftig miljoen euro in Topell, een bedrijf dat zichzelf omschreef als revolutionair. Van houtsnippers en bermafval ging Topell biokolen maken, samengeperste korrels die als milieuvriendelijk alternatief voor steenkool in energiecentrales verstookt kunnen worden. In maart 2015 ging de proeffabriek in Duiven failliet. Toen de pellets klaar waren, bleek het speelveld totaal veranderd. Weg geld.

Het kan natuurlijk gebeuren dat een start-up toch niet zo succesvol is als verwacht. Maar daar gaat het niet om. De vraag is of burgers bereid zijn deze risico’s te lopen met overheidsgeld. Het wordt ze niet gevraagd. In de beginfase werden de energiemiljarden weliswaar makkelijk uitgegeven aan risicovolle projecten, er was in elk geval een mogelijkheid voor kritische volksvertegenwoordigers om mee te beslissen. Nu de miljarden in aparte bv’s zijn ondergebracht, verdwijnt dat democratische debat.

De provincie Brabant investeerde onlangs in een soepfabriek van de Vendinova Group, bekend van soep in zakken voor verschillende supermarkten. Die beslissing werd genomen door de Brabantse Ontwikkelings Maatschappij (BOM), een door de provincie en Economische Zaken opgetuigde nv die een groot deel van de Brabantse revolverende fondsen beheert. Provinciale Staten heeft er geen directe zeggenschap over. Hoeveel geld het in de soepfabriek stopte, maakte het bijvoorbeeld niet bekend.

Q-koorts

Revolverend investeren van overheidsgeld heeft nog een andere bijwerking: er wordt publiek geld uitgegeven aan zaken waarvan het de vraag is of de overheid er wel een rol in heeft. De eerste revolverend ingezette Essent-euro’s van Noord-Brabant gingen naar SynAffix, een bedrijf dat op het Pivot Park in Oss een nieuw medicijn tegen kanker ontwikkelt. Het Pivot Park – het vroegere fabrieksterrein van MSD – is een ‘open innovatie campus’ waarvan de BOM mede-eigenaar is.

Ook Anja Garritsen huurt daar met haar bedrijf Innatoss een labruimte. Zij doet onderzoek naar diagnostische testen voor Q-koorts en de ziekte van Lyme. ‘Ik wilde iets maatschappelijk relevants doen. Tegen Q-koorts en de ziekte van Lyme wordt door de grote farmaceuten weinig ontwikkeld. Dat is voor investeerders niet zo interessant. Die steken hun geld liever in kanker, diabetes en hart- en vaatziekten. Daar zijn de winsten te behalen.’

Voor de revolverende fondsen is dat een probleem. ‘De provincie wil dat het geld terugkomt, maar ze hebben zelf weinig verstand van deze manier van investeren’, signaleert Garritsen. ‘Dus liften ze mee op de mening van gespecialiseerde investeringsfondsen. Die willen start-ups met flinke winsten doorverkopen aan een grote farmaceut. Dan moet je in een gebied gaan zitten waar die bedrijven in geïnteresseerd zijn. Al die investeringsmaatschappijen willen alleen maar investeren in kanker, diabetes en cardiovasculair, want daar werkt de grote farmaceutische industrie aan. Daar valt geld te verdienen. In Q-koorts en lyme zijn ze niet geïnteresseerd. En dus werkt het merendeel van de bedrijven die hier zitten aan kanker. Wat de overheid wil: maatschappelijk verantwoord, maar wel winstgevend, die twee dingen bijten elkaar’.

paradox

Niet verwonderlijk dus dat de BOM – het investeringsvehikel van de provincie Brabant – investeerde in het vorig jaar door het Zweeds-Britse farmacieconcern Astra/Zeneca voor miljarden gekochte Pivot-bedrijf Acerta Pharma, dat medicijnen tegen kanker ontwikkelt. Wat de BOM aan de deal overhield en hoeveel ze in het bedrijf investeerde, wil het niet zeggen. Wat er met het geld gaat gebeuren, blijft ook een raadsel. De kans dat het uiteindelijk leidt tot goedkopere medicijnen lijkt klein. De miljarden die de Zweeds-Britse pillengigant betaalde, zullen immers moeten worden terugverdiend.

Het is de grote paradox van de energiemiljarden: uiteindelijk mag nu een kleine groep over een pot goud gestruikelde bestuurders via niet democratisch gecontroleerde bv’s met de energiemiljarden de economie aanzwengelen. En dat terwijl de reden om de energiemarkt en andere nutsbedrijven te liberaliseren nu net was dat complexe systemen als economieën eerder verstoord raken, dan dat ze worden geholpen als een plannende overheid zich ermee bemoeit.

Makkelijk hoor: ‘Zoek duur project, zoek criticaster en ga los op de kwaliteit en integriteit van het stadsbestuur’, twitterde een boze ex-wethouder in Den Bosch na publicatie van ons onderzoek naar de besteding van de Bossche energiegelden. De tweet vat de meest gehoorde kritiek op dit project goed samen. Natuurlijk ging er ook veel goed, deden gemeenten prachtige dingen met energiegeld, waar inwoners dolblij mee zijn.

Maar dat is niet waar het om gaat. Het probleem van de energiemiljarden, is dat het als ‘gratis geld’ neerdwarrelde bij stads- en provinciebestuurders. Zij konden naar hartelust projecten beginnen, en kritiek naast zich neerleggen. De risico’s daarvan hebben we in kaart gebracht. Voorbeelden van minder geslaagde projecten illustreren dat beter dan succesverhalen.

5500 euro per huishouden

Het gratis geld uit de liberalisering en privatisering van de energiesector versterkt wat de Deense hoogleraar Flyvbjerg uit zijn onderzoeken concludeerde: wanneer complexe projecten aan een klein groepje bestuurders worden overgelaten, vergroot dat de kans op corruptie, kostenoverschrijdingen en mislukkingen. ‘Gratis geld’ zorgt ervoor dat bestuurders ivoren torens kunnen opbouwen waarbinnen kritiek soms wel vervelend is, maar zelden gevolgen heeft.

Flyvbjerg pleit voor meer democratie. Het publieke debat zou moeten functioneren als een gratis adviesbureau dat kan putten uit een oneindig potentieel aan kennis en kunde. Het gratis geld van de energiemiljarden zorgde voor een tegenovergestelde trend: In plaats van meer publiek debat raakt de grote pot met geld steeds verder uit zicht. Burgers beslissen nu niet eens meer voor welke maatschappelijke doelen welke risico’s worden genomen. Laat staan dat ze, via het publieke debat, een rol kunnen spelen in de beheersing van die risico’s.

Belasting

Hoe moet het dan wel? De Derde Weg pleitte voor een prijsmechanisme. Bij private producten en diensten zet marktwerking consumenten aan om zich beter te informeren, zodat ze geen kat in de zak kopen. Voor overheidsuitgaven bestaat zo’n prijsmechanisme ook, en het heet belasting. Politici willen herkozen worden en belastingverhoging maakt niet populair. Op die manier vormen belastingen een belangrijke democratische rem op al te makkelijk publiek geld uitgeven.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

Zoals het veroordeelde raadslid Louis van der Kallen in Bergen op Zoom zei: burgers snappen best dat overheidsbeleid geld kost. Als ze dat, via de belastingen, voelen in hun portemonnee, zet dat ze aan om zich te verdiepen in die overheidsplannen en zich erover uit te spreken.

Als de 40 miljard van de voormalige nutsbedrijven waren teruggevloeid naar de burger, had elk huishouden in Nederland ruim 5500 euro gekregen. Geld waarmee ze zelf ook de economie hadden kunnen stimuleren, door een nieuwe caravan te kopen bijvoorbeeld. Of, als politici ze hadden kunnen overtuigen, om extra belasting te betalen, bijvoorbeeld om de overheid in staat te stellen de noord-zuidlijn te bouwen, olympische roeiers te lokken, een muziekschool te verspijkeren, of te investeren in een soepfabriek.