In de kleurige infographic van de provincie lijkt het simpel: Brabant verdiende ruim drie miljard euro met de verkoop van de Essent-aandelen in 2009. Twee miljard is op de bank gezet. Een miljard wordt via tien potjes geïnvesteerd in de economie. In werkelijkheid ligt het een stuk gecompliceerder. De provincie verdiende veel méér aan haar energiebelangen dan drie miljard. Ze strooit dat geld uit over oneindig veel méér dan tien doelen. En ze neemt daarbij meer en meer ondernemersrisico’s.

De geldstroom kwam op gang in 1999. Na een reeks fusies en overnames in de energiesector werd de provincie voor bijna 31 procent eigenaar van Essent. Al snel sprak ze met de andere aandeelhoudende overheden af om de jaarlijkse dividenduitkering ‘marktconform’ te verhogen naar vijftig procent van de nettowinst.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Aangezien de winsten van Essent snel opliepen, schoten de jaarlijkse dividendinkomsten van Brabant omhoog. Na 1999 stroomde in tien jaar tijd in totaal 1,1 miljard euro aan dividend richting het provinciehuis. In 2009 kwam daar 3,1 miljard bij uit de verkoop van Essent. En daarmee stopte de teller niet. Uit de twee miljard die opzij is gezet, heeft de provincie een jaarlijks rendement. Bovendien is niet heel Essent verkocht. Alleen de productie en handel in gas en elektriciteit gingen naar het Duitse energieconcern RWE. Brabant blijft aandeelhouder van Enexis, dat de gaspijpen en stroomkabels beheert. Van dat bedrijf krijgt de provincie nog steeds dividend. Al met al verdiende Brabant sinds de verkoop van Essent nog eens vijfhonderd miljoen euro aan haar resterende energiebelangen en beleggingen met Essent-geld, en liep het totaal op naar 4,7 miljard euro.

Graphics door Femke Herregraven

Wat is er met die enorme hoeveelheid geld gebeurd? Laten we beginnen met de 1,1 miljard dividend tot 2009. Een zoektocht in provinciale stukken leert dat daarvan zo’n 650 miljoen is ‘verdwenen’ in de reguliere begroting. ‘Bijplussen’ noemde gedeputeerde Peter van Vugt dit in 2006. Een concrete, specifieke verantwoording van de besteding ontbreekt, de burger moet het doen met de algemene gegevens uit de jaarverslagen.

De overige 450 miljoen dividendgeld is wel concreet te labelen. Dat geld gieterden de bestuurders door de jaren heen uit over tal van projecten. Anderhalf miljoen extra om vroegtijdig schoolverlaten te bestrijden, drie miljoen voor ecologische verbindingszones, 2,5 miljoen voor een armoedefonds, 65 bollebozen die gratis mogen studeren aan de universiteiten van Tilburg en Eindhoven en nog heel veel meer. Het is de tijd waarvan het huidige Statenlid Nico Heijmans (SP) achteraf zegt: ‘We wisten bij God niet waar we het geld aan moesten besteden.’

De 75 meter hoge schoorsteen staat nog. Verder is er weinig over van de vroegere alcohol- en spiritusfabriek Nedalco in Bergen op Zoom. Paardenbloemen, distels en jonge boompjes ontkiemen tussen verspreid liggende brokken beton. Op een kleine schildersbouwkeet hangt een spandoek: ‘Scheldevesting boeit’, belooft een breed lachende brunette.

Scheldevesting is de nieuwe naam voor het bouwproject dat de gemeente hier wil realiseren. De oude naam, Bergse Haven, heeft een negatieve lading gekregen. Op de plek van Nedalco hadden al lang 2700 nieuwe woningen moeten staan. Maar sinds de financiële crisis is er geen vraag naar. De plannen ontstonden rond de millenniumwisseling. Na een felle brand in 1998 was de gemeentelijke politiek het erover eens dat de spiritusfabriek net buiten het historisch centrum weg moest. Ambtenaren adviseerden maximaal 35 miljoen euro voor de uitkoop van Nedalco uit te trekken. Door slecht onderhandelen werd er uiteindelijk 72 miljoen betaald. Daardoor viel het nieuwbouwproject erg duur uit en moest het stadsbestuur voor extra geld lobbyen bij het rijk en de provincie. Brabant hapte toe en stak er tien miljoen in. Een relatief klein bedrag, maar voor de provincie was het een belangrijk experiment. ‘Tot nu subsidieerde de provincie stadsvernieuwingsprojecten om tekorten te dekken’, legde gedeputeerde Paul Rüpp (CDA) in 2005 uit in BN/De Stem. ‘Dat geld was je dan voorgoed kwijt. Nu gaan we voor het eerst echt meedoen in de ontwikkeling van het plan. Bij een positieve ontwikkeling van de grondexploitatie deelt de provincie mee.’

De provincie kon die tien miljoen gemakkelijk missen dankzij de dividendinkomsten van Essent in 2005. Die gingen namelijk deels naar een potje van 43 miljoen met de naam Brabant 2050. ‘Topproject’ Bergse Haven voldeed aan alle voorwaarden. Het was een ‘voorbeeld voor andere (middelgrote) steden, vooral qua exploitatieopzet’, vond de provincie.

Anno 2014 is Bergen op Zoom de financiële puinhoop van de Bergse haven nog altijd niet te boven. De verliezen voor de gemeente worden geschat op zeventig tot tachtig miljoen. De kans dat Brabant de geïnvesteerde tien miljoen ooit terugziet, lijkt nihil.

In 2007 zette het provinciebestuur van Brabant een belangrijke nieuwe stap in zijn ontluikende rol van projectontwikkelaar. Essent verkocht dochterbedrijf Kabelcom (het huidige Ziggo) en keerde extra dividend uit. Opgeteld bij de reguliere winstuitkering ontving de provincie in totaal vierhonderd miljoen euro.

Daarmee was de provincie wel een vaste dividendbron kwijt. Om dat op te vangen, verzon ze een list om zelf geld te genereren uit het eenmalige superdividend: een grondbank annex Ontwikkelbedrijf, met 125 miljoen Kabelcom-geld als startkapitaal.

Het Ontwikkelbedrijf realiseert ‘ruimtelijke projecten van provinciaal belang’. Wat dat provinciaal belang is, wordt bepaald aan de hand van de provinciale structuurvisie. De doelen zijn erg breed en vaag geformuleerd. Het kan gaan om het stimuleren van de regionale economie, het tegengaan van verrommeling van de ruimte, of het beïnvloeden waar mensen gaan wonen, werken en recreëren.

Projecten moeten zichzelf liefst terugverdienen, en als het even kan meer dan dat. Met het nieuwe instrument hoopte de provincie de gedroomde ‘groei [door te maken] van subsidiënt via investeerder naar ontwikkelaar’, schrijft de provincie in het beheersstatuut van haar Ontwikkelbedrijf. In een voorstel van Gedeputeerde Staten schrijven de bestuurders waarom dat nodig is:‘Door het innemen van grondposities verschaft de provincie zich een stevigere plek aan de onderhandelingstafel met andere overheden en private partijen dan zij heeft op basis van de traditionele instrumenten (als de inzet van wettelijke bevoegdheden).’

De eerste grondaankoop in 2009 leidde meteen tot een rel. Brabant kocht voor 9,5 miljoen euro grond van bouwbedrijf Heijmans, dat in de financiële problemen zat. Die aankoopprijs lag hoger dan de marktwaarde, maar wel nét onder de tien miljoen euro, het maximum dat het provinciebestuur mag uitgeven zonder verantwoording af te leggen aan Provinciale Staten. Met betrokken gemeenten werd niet overlegd, een risicoanalyse ontbrak en een onafhankelijke taxatie kwam er ook niet aan te pas, bleek later uit een zeer kritisch rapport van de Zuidelijke Rekenkamer. Niet dat het provinciebestuur zich daar veel van aantrok. In een reactie lieten Gedeputeerde Staten weten zich niet te herkennen in de feitelijke weergave van de Heijmans-deal.

De geur van paprika’s dringt door tot in het kantoortje van Erik Vermeeren. Achter de met foto’s van een safarivakantie behangen tussenmuur groeien paprikaplanten onder glas, zo ver het oog reikt. Vermeeren, een potige tuinder in Rijsbergen, ten zuiden van Breda, legt uit dat hij graag wil groeien met zijn bedrijf. Na jaren juridisch getouwtrek hadden provincie en gemeente toestemming gegeven. Maar vervolgens dwarsboomde de provincie met een zogenoemde reactieve aanwijzing het bestemmingsplan en kan Vermeeren zijn extra kassen vergeten. De anderhalf miljoen die Vermeeren al had geïnvesteerd in grond en een warmtekrachtcentrale, is voorlopig weggegooid geld.

Brabant zat met de glastuinbouw in haar maag. Enerzijds zag ze er een economisch interessante sector in, anderzijds wilde ze het Brabantse landschap beschermen tegen een wildgroei aan glasparken. Toen tuinders het zelf niet voor elkaar kregen om hun bedrijven te concentreren, greep de provincie in. Samen met de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO) kocht ze gronden om kassencomplexen te ontwikkelen. Deurne, in het uiterste oosten, en Dinteloord, in het uiterste westen van de provincie zijn daarvoor aangewezen. Die projecten, de grond en het ontwikkelen daarvan, zijn ondergebracht bij het provinciale Ontwikkelbedrijf. Tuinders komen er vooralsnog niet op af.

‘Het is veel te duur om daar naartoe te gaan’, meent Vermeeren. ‘Ze willen dat we vierkante-meterprijzen van veertig, vijftig euro gaan betalen. Dat krijgen wij nooit voor de grond die we hier achterlaten.’

In de glastuinbouw heeft de provincie nu dus twee petten. Enerzijds stelt ze ruimtelijke plannen vast voor gebruik van grond en kan ze uitbreidingsplannen van tuinders als Vermeeren blokkeren. Anderzijds participeert ze als ondernemer in de ontwikkeling van kassencomplexen die dezelfde Vermeeren graag als tuinder begroeten.

Verantwoordelijk oud-gedeputeerde Paul Rüpp laat in een reactie weten dat winst maken niet de opzet is geweest. ‘We wilden maatschappelijk gewenste effecten bereiken tegen zo min mogelijk publiek geld. Het eerste is grotendeels gelukt, het tweede staat onder druk.’

Het Ontwikkelbedrijf van de provincie steekt niet alleen geld in tuinbouwgronden maar ook in bedrijventerreinen. In een licht glooiend landschap van naaldbomen en heide ligt de 2400 meter lange landingsbaan van vliegbasis Woensdrecht. Fokker heeft er een onderhoudsvestiging. Het bedrijf heeft het zwaar. Mede daarom nam de provincie in 2010 de gronden van Fokker rond het vliegveld in Woensdrecht over voor zo’n dertig miljoen euro. Het plan was om op de Fokker-gronden een businesspark voor bedrijven in vliegtuigonderhoud te vestigen: Aviolanda. Ook hier gooide de crisis roet in het eten. We ‘hebben moeten vaststellen dat de internationale concurrentie op de markt voor hoogwaardig onderhoud van vliegtuigen en vliegtuigonderdelen groot is’, schreef de provincie in een tussenrapportage. ‘Er bestaat op dit moment weinig tot geen belangstelling voor het afnemen van bedrijfsgrond in deze sector.’ Eén onderneming vestigde zich op het park. Geen onderhoudsbedrijf, maar een firma die zich bezighoudt met ‘end of life cycle solutions’, oftewel een vliegtuigsloperij.

Esther Slootweg, kort haar, moderne bril, was fractievoorzitter van D66 in de gemeenteraad van Woensdrecht. Ze runt een wijnhandel en een bed & breakfast op steenworp afstand van het vliegveld. Het viel haar op dat de provincie een stuk actiever werd met grond aankopen toen de reserves voor het Ontwikkelbedrijf in 2007 met Kabelcom-geld waren gevuld. ‘Ik vond het opvallend dat vanuit de provincie zo’n duw kwam. Dan denk je als raadslid al gauw: als de provincie er zoveel miljoenen in wil stoppen, dan zal het wel een goed project zijn. De raad was gelijk van: hup, moeten we doen. Die drie miljoen die van ons gevraagd wordt, is peanuts.’

Maar toen de nieuwe bedrijven niet kwamen, maakte het enthousiasme in de Woensdrechtse raad plaats voor stilte. ‘Het hele concept komt piepend en krakend tot stilstand’, zegt Slootweg. ‘Provincie en gemeente gaan ermee door, omdat ze geen gezichtsverlies willen lijden. Als je nu stopt, weet je zeker dat je je geld kwijt bent.’ Slootweg vroeg in 2013 de lokale rekenkamer een onderzoek te doen. De conclusies logen er niet om: er is te weinig zicht op de risico’s. De informatie die het gemeentebestuur geeft is te summier, en de raad is niet kritisch genoeg. Slootweg: ‘Niemand voelt zich verantwoordelijk. De provincie is de grote geldschieter. Wij merken er niet veel van als het misgaat.’

Slootweg wijst op de voorpagina van BN/De Stem die op de eettafel ligt. ‘Bijltjesdag bij Fokker’, kopt de krant. Honderd medewerkers van Fokker Woensdrecht moeten vrezen voor hun baan. ‘Fokker is natuurlijk heel slim geweest door de provincie zo ver te krijgen hun gronden te kopen’, zegt Slootweg. ‘Ze huren het nu terug. Maar Fokker wordt steeds kleiner. Op een dag zeggen ze de huur op en zit de provincie met die gronden.’

De hoop is nu gevestigd op de komst van de JSF. Maar hoeveel werk daar dan mee gemoeid is, blijft vooralsnog onduidelijk.

Aviolanda is niet het enige bedrijventerrein waarin het Ontwikkelbedrijf van de provincie investeert. Er gaat ook geld naar Land van Heusden en Altena en Moerdijk. Vooral met het Logistiek Park Moerdijk (in 2011 werd 21,5 miljoen vrijgemaakt) hoopt de provincie flink wat geld te gaan verdienen. Een reeks van rapporten toont echter aan dat het plan economisch niet rendabel zal zijn. Stoppen met het project zou een geraamd verlies van ongeveer dertien miljoen euro opleveren. Vorige maand besloot de provincie samen met gemeente en havenschap om nog eens dertig miljoen te investeren. Zo komt er een regeling waarbij Moerdijkers hun huis voor 95 procent van de taxatiewaarde aan de gemeente kunnen verkopen.

Van alle projecten die het provinciale Ontwikkelbedrijf is begonnen, verloopt zo’n tachtig procent uiterst moeizaam. Ofwel omdat er financieel verliezen worden geleden, ofwel omdat de regionale economie er niet mee gestimuleerd blijkt te worden, ofwel omdat de ruimtelijke ordeningsdoelen niet worden gehaald. Bijna altijd lopen de zaken anders dan gepland. In voortgangsrapportages is de provincie zelf vaak kritisch over de projecten van het Ontwikkelbedrijf. Maar stoppen is meestal geen optie, want dan is eenmaal geïnvesteerd geld zeker verloren.

Het is moeilijk te zeggen wat de precieze verliezen zijn die de provincie heeft opgelopen. Pas wanneer al die gronden zijn verkocht, is dat met zekerheid te zeggen. De kans dat de 125 miljoen dividendgelden die in de projecten zijn gestopt ooit nog terugkeren naar de provinciale spaarpot lijkt echter klein.

Van de verkoopopbrengst van Essent in 2009 (3,1 miljard) geeft de provincie wel een overzicht. Ze zegt een miljard in de economie te steken. Bij nadere bestudering blijkt dat maar 753 miljoen te zijn. Dat bedrag is in twee rondes verdeeld over negen potjes. Vijf in 2009: voor topsport, een plan om Brabant Culturele Hoofdstad te maken, erfgoedcomplexen, energietransitie en natuur. Bij elkaar 278 miljoen euro. Over een aantal van deze projecten verschijnen deze week artikelen in het Brabants Dagblad. In 2013 kwamen daar nog eens vier potjes bij. Nu voor innovatie, breedbandinternet, een energiefonds en wederom natuur. Samen voor een bedrag van 475 miljoen euro. Hoe komt de provincie dan bij dat miljard? Navraag bij gedeputeerde Ruud van Heugten (CDA, Financiën) leert dat nog ongeveer een kwart miljard op de plank ligt voor een mogelijke derde tranche.

Van het totale energiekapitaal van 4,7 miljard is dus tweeënhalf miljard belegd. Het grootste deel zit vast in obligaties. De rente moet het weggevallen Essent-dividend opvangen, zodat ook volgende generaties kunnen profiteren van de verkoopopbrengst. Toch kon het huidige provinciebestuur het niet laten vast een richting te geven aan de besteding van die rente. Elk jaar zal vijftig miljoen in een infrastructuurfonds wordt gestopt en dat zeventien jaar lang. Van die in totaal 850 miljoen euro is bijna de helft (450 miljoen) gereserveerd voor de omstreden Ruit om Eindhoven, een deel van de ringweg die dwars door een natuurgebied moet lopen. Tweehonderd miljoen zal gaan naar een verdiept spoor in Vught. Of die miljoenen wel echt beschikbaar komen, is overigens twijfelachtig. De renteopbrengsten vallen in de praktijk tegen. Overigens hebben de gemeenten Helmond en Eindhoven al aangegeven dat ze niet meer op de Ruit zitten te wachten.

Boven aan de brede betonnen hellingbaan net voor de hoofdingang wachten dienstauto’s met draaiende motoren op bestuurders met drukke agenda’s. In het provinciehuis te Den Bosch, een 103 meter hoge toren die als een betonnen robot uitkijkt over het Brabantse landschap, geven de bestuurders die wij voorjaar 2014 spreken, geflankeerd door persvoorlichters, te kennen vol ambitie te zitten. Zij hebben besloten de Brabantse economie te gaan aanjagen zonder dat het de burger iets hoeft te kosten. Ze geven geen subsidies meer, maar doen investeringen die zichzelf gaan terugverdienen. Het Essent-geld zal niet alleen meer in grond en bouwprojecten worden gestoken maar ook in nieuwe, innovatieve bedrijven.

Het huidige college van Gedeputeerde Staten ziet voor de provincie een rol als Bank van Brabant. Verantwoordelijk gedeputeerde Bert Pauli (VVD, Economische Zaken) wil er in een achtergrondgesprek wel over praten, maar laat zich niet citeren. Het is de volgende stap in de provinciale metamorfose van stoffige bestuurslaag tot snelle projectontwikkelaar en durfkapitalist. De terugverdientactiek die met de Bergse Haven werd ingezet en tot wasdom kwam in het Ontwikkelbedrijf, bereikt nu dankzij de miljardenverkoop van Essent haar hoogtepunt. In 2013 zijn vier nieuwe fondsen ingesteld. Drie daarvan moeten zichzelf terugverdienen: breedbandinternet (50 miljoen), energie (60 miljoen) en innovatie (125 miljoen). Alleen de pot voor de aanleg van natuurgebieden (240 miljoen) mag worden opgemaakt zonder dat er geld terugkomt.

Via het innovatiefonds wil de provincie geld gaan steken in zeer ingewikkelde innovaties, in een fase waarin banken en pensioenfondsen dat nog te risicovol vinden. De Brabantse Ontwikkelmaatschappij (BOM) beheert de drie nieuwe revolverende fondsen. Het is de bedoeling dat ‘de BOM daarmee meer risicovol gaat investeren’, aldus BOM-directeur Jan Pelle. Nieuw aan het innovatiefonds is dat ondernemers zelf ideeën kunnen aandragen. Maar alleen bedrijven uit de Brabantse ‘topsectoren’ komen in aanmerking, zoals: Life Sciences & Medische Technologie, Food & Nutrition, Logistiek, en World Class Maintenance.

De speerpunten zijn vastgelegd in de ‘Agenda van Brabant’. Dat stuk is sinds 2010 de bestuurlijke bijbel van het Brabantse provinciebestuur. Meteen na zijn aantreden als commissaris van de koningin nam Wim van de Donk het initiatief om de ambities en kerntaken van de provincie vast te stellen. Brabant moet in Europa uitblinken als kennisregio. Daar is een provincie voor nodig waarin het goed leven, werken en ondernemen is. De investeringen met Essent-geld worden stuk voor stuk verdedigd vanuit de Agenda van Brabant. Goede bereikbaarheid, bewaard erfgoed, mooie landschappen, een goed cultuurklimaat en topsport moeten helpen de hoge ambities te realiseren.

Voor overheden klinkt zo’n revolverend fonds aantrekkelijk. Waar voor subsidies een wettelijke regeling en allerlei beroeps- en bezwaarmogelijkheden nodig zijn, kunnen de deelnemingen en leningen onder het genot van een goed glas wijn worden beklonken. Maar er zijn ook risico’s. De Europese Commissie kan de gunstige voorwaarden waartegen ondernemers bij de provincie terecht kunnen aanmerken als verboden staatssteun. Amsterdam en Limburg hebben slechte ervaringen met revolverende fondsen. In Limburg wist de politiek nauwelijks wie er eigenlijk geld kreeg uit de pot. In Amsterdam kwam het geld juist niet op, omdat het lastig was projecten te vinden die én maatschappelijk én financieel rendement opleveren. Maar al deze ervaringen hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant niet voorzichtiger gemaakt.

Essent werd verkocht omdat de overheid het niet langer als haar taak zag een energiebedrijf te runnen. Maar met de opbrengst is de provincie Brabant juist veel meer op de stoel van de ondernemer gaan zitten. Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden, betoogde in onze eerdere publicatie dat ‘gratis geld’ als de Essent-inkomsten vrijmoediger wordt besteed dan belastinggeld. ‘Het wordt uitgeven, omdat het er is.’ Dat lijkt voor de provincie Brabant te kloppen. Het Ontwikkelbedrijf kon pas worden opgetuigd toen er een overvloed aan Essent-dividend richting provinciehuis stroomde. De revolverende fondsen om in bedrijven te investeren, konden pas na de verkoop van Essent gerealisserd worden. Voor deze doelen een extra belastingaanslag bij de burgers opleggen, had politiek veel gevoeliger gelegen.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

In de Provinciale Staten werd in de debatten rond de verkoop van Essent met name door de linkse partijen nog wel bepleit om een deel van de opbrengst rechtstreeks terug te geven aan de burger. Johan Stalknecht was van 2003 tot 2011 Statenlid voor de PvdA: ‘Ik heb wel voorgesteld boven op het provinciehuis te gaan staan en het geld in zakken uit te schudden, zodat het bij burgers terechtkomt die hun hypotheek aflossen of een nieuwe auto kopen. Waarschijnlijk is dat de beste manier om het geld in de Brabantse economie te houden.’

Ook de SP deed een dergelijk voorstel. ‘Maar dan word je weggezet als populist’, herinnert Statenlid Nico Heijmans zich. Het provinciebestuur meende het geld slimmer te kunnen besteden dan de burgers zelf. ‘En het is natuurlijk ook wel erg leuk om als overheid geld uit te geven en mensen blij te maken. Met van die bordjes: mede mogelijk gemaakt door de provincie Brabant.’

De provincie meende het beter te weten, maar het bewijs heeft ze na twee miljard bestedingen nog niet geleverd.