Gemeenten moeten van minister voor Armoedebeleid Carola Schouten meer ‘eigen beslisbevoegdheid’ krijgen in bijstandszaken. De minister wil dat ‘uitvoerende professionals’ meer zelf mogen kiezen hoe ze met frauderende bijstandsontvangers omgaan. Maar hoe gemeenten omgaan met bijstandsgerechtigden en vooral hoe zij vermeende fraude met bijstand opsporen verschilt al sterk per gemeente, zo sterk dat het volgens experts inmiddels leidt tot willekeur: in de ene gemeente krijgen mensen loopbaanbegeleiders en persoonlijke gesprekken terwijl de andere op jacht gaat naar fraudeurs, invasieve onderzoeken opzet en daar zelfs wel eens de regels bij overtreedt. Dat blijkt uit onderzoek van Investico voor weekblad De Groene Amsterdammer en dagblad Trouw.

Gemeenten hebben veel vrijheid in het interpreteren van de ‘participatiewet’, de wet die de bijstand regelt. Daarbij mogen gemeenteambtenaren naar eigen inzicht de controle op de bijstand vormgeven. De meeste vermoedens van bijstandsfraude (onder de 50.000 euro) worden niet vervolgd als strafbaar feit maar gezien als overtreding waar de gemeente zelf op mag handhaven. Hierdoor mag de gemeente zelf bepalen hoe die het naleven van de bijstandsregels controleert en hoe handhavers omgaan met gemaakte fouten, die bijstandsontvangers bewust of onbewust maken.

De afgelopen jaren hebben rechters meermaals gemeenten teruggefloten voor het inzetten van ongeoorloofde onderzoeksmethoden, slordig onderzoek of selectief omgaan met bewijsmateriaal, blijkt uit een inventarisatie van Platform Investico. Volgens de hoogste bestuursrechter vorig jaar was de controle van de gemeente Heerhugowaard buiten alle proporties. Zo hadden gemeenteambtenaren in 45 dagen 143 observaties gericht. Meerdere keren per dag hadden gemeenteambtenaren een bijstandsgerechtigden gevolgd naar de sportschool, winkelcentrum, naar huis. De gemeente Amsterdam en Borne werden vorig jaar door de rechter berispt omdat ze in twee vergelijkbare gevallen de bijstand hadden stopgezet, zonder eerst uit te zoeken of hun aannames wel klopte. Een onderzoek van de gemeente Den Haag naar álle alleenstaande mannelijke bijstandsontvangers van 55 jaar en ouder was volgens de rechter ‘discriminatoir’.

Controlebevoegdheden zonder beperkingen

Onderdeel van het probleem is dat de controlebevoegdheden in de participatiewet heel breed zijn, zegt Willemijn Roozendaal, hoogleraar Sociaal Recht aan de Vrije Universiteit. ‘In strafzaken is de opsporing aan allerlei banden gelegd. Bij gemeentelijke controles gelden die beperkingen niet.’ De gemeentelijke handhavers die fraude opsporen hebben bijvoorbeeld geen wettelijke opleidingsverplichting. Ze mogen naar eigen inzicht een keur aan onderzoeksmethoden inzetten: van het opvragen van elektriciteits- en waterverbruik tot pintransacties en belastinggegevens. Ook mogen ze onaangekondigd een huisbezoek afleggen, waarin ze ook in de koelkast, wasmand of vuilnisbak mogen kijken. Daarnaast mogen ambtenaren ook zogeheten ‘buurtonderzoek’ doen waarin ze buren ondervragen over de bijstandsgerechtigden waarover ze twijfels hebben. Dit alles zonder tussenkomt van OM of een rechter.

De vrijheid die gemeenten hebben leidt in de praktijk tot excessen, waarschuwen experts. ‘Wat gemeenten volgens de wet mogen, is voor interpretatie vatbaar, zegt Roozendaal. Pas in uitspraken van de rechtbank wordt in specifieke gevallen duidelijk wat mag en niet. ‘Het zou beter zijn als de wet daar grenzen aan stelt.’

Nu worden handhavers vooral gestimuleerd om een fraudezaak maar rond te krijgen, zegt Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht in Groningen. ‘Onafhankelijke bediening van de burger als medemens staat daarbij niet noodzakelijkerwijs op het lijstje’. Bovendien geldt voor gemeentelijke onderzoeken, in tegenstelling tot in het strafrecht, de ‘vrije bewijsleer’, legt Henny Sackers, hoogleraar bestuurssanctierecht aan de Radboud Universiteit uit. ‘Dit betekent dat handhavers enigszins selectief mogen zijn in het bewijs dat ze gebruiken. De handhaver hoeft niet aan waarheidsvinding te doen.’

Hoogleraar Vonk ziet een ‘patroon’. ‘Gemeenten zijn voortdurend bezig geweest de grenzen op te zoeken en blijken daar veelvuldig overheen te gaan.’ Gemeenten zijn vervolgens bereid hun zaak tot aan de hoogste rechter te verdedigen, zegt Vonk. Hij ziet daarin een ‘gebrek aan rechtsstatelijk besef’: Dat besef vraagt een zekere mate van zelfbeheersing.’

Hoe vaak gemeenten de regels overtreden is niet duidelijk. Landelijke cijfers over klachten of problemen over de handhaving zijn er niet. Ook komen lang niet alle zaken waarin de gemeente over de schreef gaat vermoedelijk bij de rechter. Advocaatkosten worden in het bestuursrecht niet altijd vergoed. Bovendien zijn advocaten uit sociale advocatuur ‘ongeveer wegbezuinigd’, zegt hoogleraar sanctierecht Henny Sackers. ‘In de praktijk kun je eigenlijk geen advocaat meer vinden. Het is hierdoor heel lastig voor burgers een rechtszaak te beginnen.’