‘Het kwam als donderslag bij heldere hemel’, herinnert klimaatactivist Egbert Born¹ (57) zich. Op een zaterdag in 2018² bezorgt een koerier een dunne envelop van het Openbaar Ministerie bij hem aan huis. Gespannen maakt hij de envelop open en leest een half A4’tje aan cryptische tekst. Hij wordt verdacht van lokaalvredebreuk, staat er. Omdat het een ‘maatschappelijk belangenconflict’ betreft, is het feit ‘niet geschikt voor vervolging³’. Maar daarbij krijgt Born wel een ‘proeftijd van 2 jaren’ opgelegd, waarin hij zich niet schuldig mag maken aan enig strafbaar feit en zich bovendien niet op ‘andere wijze zal misdragen’. Doet hij dat wel, dan gaat het OM toch vervolgen. Als onderwerp staat bovenaan het papier: ‘voorwaardelijk sepot verdachte.’

Zijn oog valt op de datum die halverwege de brief wordt genoemd: 24 juni 2016. Nu pas begint te dagen waar de brief over gaat. Op die dag, meer dan twee jaar geleden, werd hij gearresteerd op het terrein van een kolencentrale in Amsterdam. Born voerde daar met tientallen anderen actie tegen steenkoolverbranding⁴. Na de arrestatie stond hij snel weer buiten en hoorde er niets meer over. Tot nu, achtentwintig maanden later.

Drie dagen nadat de koerier de brief aflevert, stuurt⁵ hij een gedetailleerde klacht naar het Openbaar Ministerie. Born, een geboren Fries, werkte jarenlang als kok in Amsterdam. Op zijn 45e nam hij afscheid van de hotelkeuken, sindsdien is hij woordvoerder bij verschillende klimaatorganisaties, en schrijver. Hij hecht aan goede formuleringen en werkt tot twee uur ‘s nachts⁶ aan zijn klacht. Hij begrijpt het besluit van het OM niet. Als het feit waarvan hij verdacht wordt niet geschikt is voor vervolging, waarom krijgt hij dan een proeftijd? Wat betekent het dat hij zich niet mag ‘misdragen’? Ook vraagt hij of om inzage van de stukken, een recht dat iedere verdachte volgens de wet heeft⁷.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Maandenlang krijgt Born geen inhoudelijke reactie. Hij is radeloos en klopt aan bij PILP-NJCM, een juridisch mensenrechtencomité. Born twijfelt: ‘Is dit wel iets waar een mensenrechtencomité zich mee wil bemoeien?’ Maar de advocaten vinden zijn zaak juist fundamenteel en besluiten hem te helpen, gratis. ‘Pas toen zij een brief naar het OM stuurden, gebeurde er iets’. Ruim vier maanden⁸ nadat Born zijn klacht heeft ingediend, trekt het OM zonder verdere toelichting het voorwaardelijk sepot weer in. Het wordt omgezet in een volledig sepot, zonder proeftijd en voorwaarden. ‘Toen daalde de stress enorm. Het vooruitzicht dat ik jarenlang niet vrij over straat zou kunnen, was weg.’

Tienduizenden voorwaardelijk sepots

Het Nederlandse Openbaar Ministerie heeft een betrekkelijk unieke bevoegdheid. Anders dan in bijvoorbeeld Duitsland of Italië mag het zelf kiezen of het overgaat tot vervolging⁹. Ook als er voldoende bewijs is dat iemand de wet heeft overtreden, kan het OM beslissen dat een zaak niet belangrijk genoeg is om voor de rechter te brengen. De officier van justitie kan de zaak dan zelf afhandelen met bijvoorbeeld een boete, of hem seponeren.

Maar bij zo’n sepot kan het OM wel een proeftijd opleggen. Als de verdachte binnen die tijd nog een keer de fout in gaat, wordt de oude zaak alsnog uit de kast getrokken en vervolgd. Deze voorwaardelijke seponering is het resultaat van een uithoekje van het strafrecht; de praktijk leunt op een enkele zin¹⁰ in het wetboek.

Voor het OM is het een makkelijke manier om een ‘stok achter de deur¹¹’ te houden. Het vereist weinig en er hoeft geen overbelaste officier van justitie naar het dossier te kijken: dat doen lagere, zogenoemde ‘gemandateerde¹²’ medewerkers voor de magistraat. De afgelopen twintig jaar groeide de werkwijze, terwijl er nauwelijks aandacht voor was, uit tot een geliefde aanpak van het OM om misdrijfzaken af te handelen. Inmiddels krijgen jaarlijks ongeveer tienduizend mensen¹³ een voorwaardelijk sepot aan hun broek.

Investico legde de praktijk voor aan wetenschappers, oud-rechters, advocaten en de Nationale Ombudsman. Zij zijn verbaasd en uiterst kritisch over de werkwijze van het OM. Zo worden verdachten niet geïnformeerd over de mogelijkheid om te klagen. Ze krijgen ook niets te horen over de aantekening op het strafblad die een voorwaardelijk sepot oplevert. Hierdoor hebben mensen, wiens schuld niet is vastgesteld, problemen bij het vinden van een baan of het krijgen van een Nederlands paspoort. Maar dit alles staat niet in de summiere, geautomatiseerde brieven van het OM.

De ‘ZSM’-werkwijze

Het voorwaardelijk sepot is oud: ruim honderdtwintig jaar. ‘Er is een wonde plek in de samenleving, die der criminaliteit, in het bijzonder bij het jonge geslacht’, staat in juni 1896 in Het Algemeen Handelsblad¹⁴. Eerder dat jaar is in het snel uitdijende Amsterdam een organisatie opgericht die zich ‘zal bemoeien met jonge personen’, met het doel ‘die wonde te heelen’, meldt het artikel. Dat gebeurt in samenwerking met het Openbaar Ministerie.

‘Op die manier begon het OM eind negentiende eeuw in te grijpen als jongeren het verkeerde pad op dreigden te gaan’, vertelt Johannes Bijlsma¹⁵, bijzonder hoogleraar strafrechtsfilosofie in Groningen en universitair hoofddocent strafrecht in Utrecht. ‘Op voorwaarde dat ze zich lieten begeleiden door een volwassene van die vereniging, werden ze niet vervolgd’.

De praktijk raakte steeds verder in de vergetelheid tot het voorwaardelijk sepot nauwelijks¹⁶ meer werd opgelegd. Maar ruim tien jaar geleden keerde de trend. In 2011 introduceert oud-minister Ivo Opstelten (Veiligheid en Justitie) een actieprogramma om de hoog oplopende wachttijden in de overbelaste rechtspraak aan te pakken. ‘Dat kan en moet sneller¹⁷!’

Het tovermiddel is een nieuwe werkwijze: ZSM¹⁸ (‘Zo Selectief, Snel, Simpel, Slim, Samen mogelijk’). Op speciale kantoortjes moeten OM-medewerkers samen met een officier van justitie eenvoudige strafzaken afhandelen, binnen de tijd dat een verdachte vastgehouden mag worden¹⁹. Van fietsendiefstal tot iemand die tijdens het uitgaan een ander een klap verkoopt: bijna alle ‘veelvoorkomende criminaliteit’ komt voortaan direct bij ZSM terecht.

‘Na mijn afstuderen in 2015 kreeg ik een werkervaringsplek op ZSM’, vertelt Aileen van Wijk²⁰, inmiddels advocaat. ‘Ik beoordeelde strafzaken en zat in één ruimte met andere beoordelaars. Op een groot scherm stonden de namen van de verdachten, met daarachter de tijd die er nog over was om een beslissing te nemen. Als een verdachte verhoord werd door de politie, kon je de dossierstukken gelijk lezen. In principe beoordeelde je het dossier zelf, daarna legde je de beslissing voor aan de officier van justitie. Die gaf er dan een klap op.’

‘Bij de officier ging het snel, snel, snel’, herinnert advocaat in het strafrecht en asiel- en vreemdelingenrecht Joseph Izgi²¹ zich. Hij was kort na zijn afstuderen bijna twee jaar medewerker op ZSM, tot hij in 2019 bij een rechtbank ging werken. ‘Je was als beoordelaar de enige die tijd had om het hele dossier te bestuderen.’

Het middel waarmee op ZSM-kantoren de meeste ‘winst²²’ te behalen is, zo blijkt uit het programma van Opstelten, de zogenoemde strafbeschikking. Die bestaat pas een paar jaar en geeft het OM de mogelijkheid om zonder tussenkomst van de rechter straf op te leggen in de vorm van bijvoorbeeld een geldboete, taakstraf of gebiedsverbod. Het is een soort short-cut die voorkomt dat zaken ‘verder in de keten worden gebracht²³’, ofwel: op het bord van de rechter komen. Dat scheelt tijd en geld.

Ondanks de nieuw geïntroduceerde strafbeschikking blijft het ‘oude’ voorwaardelijk sepot ook bestaan. Maar hiervoor zijn – in tegenstelling tot de strafbeschikking – geen duidelijke regels en voorwaarden²⁴. Ook oud OM-medewerker Izgi vertelt dat er nauwelijks beleid was voor de keuze tussen voorwaardelijk sepot en strafbeschikking. ‘Nu ik achteraf terugkijk op hoe keuzes werden gemaakt en hoe de verdachten werden geïnformeerd, was het nogal grijs gebied.’

Modelbrief zonder uitleg

Bij ieder voorwaardelijk sepot dat wordt opgelegd, genereert de ZSM-computer een automatische, beknopte en algemeen geformuleerde brief aan de verdachte. Die is getekend met ‘officier van justitie’, zonder naam van de betreffende officier, contactpersoon of e-mailadres. In de brief wordt ook geen melding gemaakt van de aantekening op het strafblad dat een voorwaardelijk sepot oplevert of over de mogelijkheid om te klagen²⁵. ‘Een steen des aanstoots,’ zijn die brieven voor oud-rechter Yvo van Kuijck²⁶. Hij werkte jarenlang als officier van justitie voordat hij in de jaren 90 als rechter bij het Gerechtshof in Arnhem-Leeuwarden begon. ‘Die brieven zijn vaak niet op maat geschreven. Dan wordt er bij het OM gezegd: “ja maar, zo staat het in het model.” Nou, dan pas je het model maar aan!’

Toen advocaat Joseph Izgi op ZSM werkte, rolden met zijn muisklikjes iedere dag tientallen van dit soort modelbrieven uit de computer. ‘Bij complexe zaken was er soms discussie of we niet meer toelichting moesten geven. Maar om dat te regelen, moesten we buiten het systeem om.’ Pas nu hij advocaat is, weet Izgi hoe problematisch het is dat de brieven niets vermelden over de gevolgen. Cliënten die bijvoorbeeld een Nederlands paspoort aan willen vragen, lopen jarenlange vertraging op door een voorwaardelijk sepot. ‘De Immigratie- en Naturalisatiedienst tilt heel zwaar aan een voorwaardelijk sepot’, zegt Izgi. ‘Volgens de wet mag iemand die in de proeftijd van zo’n sepot zit, geen Nederlander worden.

‘Een gemiddelde cliënt denkt bij een voorwaardelijk sepot: ik word niet vervolgd, dus daarmee zal de zaak wel af zijn’, zegt advocaat Frank van Ardenne²⁷, wiens kantoor vaak met Bibob-wetgeving te maken heeft. Bibob-toetsing is onderdeel van allerlei vergunningaanvragen, bijvoorbeeld om een café te beginnen of om ergens te mogen bouwen²⁸. Sinds 2020 worden ook voorwaardelijke sepots in de Bibob-screening meegenomen, terwijl ze voor die tijd niet meetelden²⁹. ‘Die aantekening op het strafblad is meer dan alleen statistiek op een papiertje, het kan heel ingrijpend zijn’, zegt Van Ardenne.

Bij Reinier van Zutphen, de Nationale Ombudsman, kloppen al jaren³⁰ mensen aan met klachten over de gevolgen van een sepot. Bijvoorbeeld omdat ze geen Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) meer krijgen, een controle op strafbare feiten waar steeds meer werkgevers om vragen. ‘Het heeft consequenties voor een VOG, voor scholing, voor reizen, je baan of beroep³¹. Dat moeten mensen wel weten, want dan pas ga je vragen over stellen. Nu doen mensen dat pas als het al te laat is. Dan ga je ergens solliciteren en zegt het bedrijf: we willen je niet hebben want je krijgt geen VOG.’

Onmogelijke onafhankelijkheid

Hoewel een voorwaardelijk sepot een proeftijd en een strafblad met mogelijk ingrijpende gevolgen oplevert, is de rechtsbescherming beperkt. Wat als de verdachte onschuld wil bewijzen? Daarvoor bestaat geen formele beroepsprocedure. ‘Daar zit een soort gat in de rechtsbescherming’, zegt hoogleraar Johannes Bijlsma³². ‘Er is wel een klachtprocedure, maar daar kun je vraagtekens bij zetten. Want niet een onafhankelijke rechter, maar de hoofdofficier van justitie beoordeelt de klacht.’

Wie klaagt, wordt niets wijzer, weet ook Van Zutphen. ‘Wij zeggen al jaren tegen het OM dat de klachtprocedure beter moet, maar het is nog steeds niet op orde. Ik maak daar een punt van, juist omdat rechtsbescherming ontbreekt. Ik ben dertig jaar rechter geweest en heb heel duidelijk gezien hoe belangrijk het is dat een rechter uiteindelijk naar een zaak kan kijken. Met die sepots wordt dat bijna onmogelijk, dat vind ik het grootste bezwaar.’

Want als een verdachte het onafhankelijke oordeel van de rechter wil, moet die volgens de Ombudsman een ‘onbegaanbaar pad’ inslaan. ‘Je moet dan een artikel 12 procedure beginnen’, zegt Van Zutphen. Met zo’n procedure kan je afdwingen dat het OM de zaak alsnog voor de rechter brengt³³. Daarmee vraag je dus feitelijk om je eigen vervolging. ‘Dus omdat de rechtsbescherming niet deugt, krijg je hier de omgekeerde wereld: je vraagt om je eigen vervolging zodat je kunt bewijzen dat je onschuldig bent.’ Onwenselijk, volgens de Ombudsman. ’Een burger zou zich zonder te veel kosten moeten kunnen verweren tegen de Staat’.

Stok achter de deur

Waarom kiest het OM jaarlijks tienduizend keer voor een voorwaardelijk sepot? Volgens Liesbeth Schuijer³⁴, hoofdofficier van justitie in Utrecht, kan het OM met de regeling juist ‘maatwerk’ leveren. ‘Het is eigenlijk geen straf. Als echt straffen te zwaar is, maar seponeren ook te ver voert, is een voorwaardelijk sepot een tussenvorm,’ zegt Schuijer. ‘We zeggen tegen de verdachte: we vervolgen nu niet, maar als in de komende twee jaar een nieuwe verdenking ontstaat, kunnen we ook de op de plank gelegde zaak tevoorschijn halen en alsnog vervolgen. Daarmee hebben we een stok achter de deur.’

Volgens de hoofdofficier hoeft de mogelijkheid om te klagen niet expliciet in de brief te worden genoemd. ‘Dit is een beetje flauw hoor, maar iedere Nederlander wordt geacht de wet te kennen. Mensen kunnen naar onze website gaan, daar staat meer informatie over wat je tegen een sepot kunt doen.’ Informeren over de gevolgen voor het strafblad hoeft ook niet, zegt Schuijer. ‘Binnen het strafrecht zit je met alle regels en waarborgen die gelden. Met een voorwaardelijk sepot houden we de zaak eigenlijk buiten het strafrecht. Dus waarborgen we de rechten van de verdachte voldoende.’

OM-medewerkers beslissen inderdaad autonoom over voorwaardelijke sepots, zegt Schuijer. ‘Ze hebben die bevoegdheid, dat hoort bij de functie.’ Ze kan niet zeggen of de onderbouwing van het besluit ook altijd nog door een officier van justitie wordt gezien, terwijl deze wel de brieven ondertekent. ‘Het hangt echt af van de zaak. Ik kan dat niet goed beantwoorden’, reageert Schuijer. ‘Het zou kunnen dat een beoordelaar zelfstandig die beslissing neemt.’ Waar besluiten precies op zijn gebaseerd, is niet in de dossiers terug te vinden. ‘De afweging die zij maken wordt niet vastgelegd’, zegt Schuijer.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

Volgens oud-rechter Van Kuijck schuilt daar een gevaar. ‘De kwaliteit van degene die de zaak bekijkt en in eerste instantie beslist, is heel belangrijk. Ik zie dat bij het OM door de hoge werkdruk steeds meer beslissingen worden genomen door secretarissen en beleidsmedewerkers. Dat hoeft op zich geen probleem te zijn, als de officier maar de eindverantwoordelijkheid blijft dragen. Maar in mijn ervaring is het niet altijd het geval dat er goed naar de dossiers gekeken wordt. Dat is een risico, en dan is het raar dat je niet ergens een formeel bezwaar in kunt dienen tegen een sepotbeslissing.’

De Nationale Ombudsman is het daarmee eens. ‘Als het OM beslist, terwijl we eigenlijk bedacht hebben dat er altijd een rechter naar zaken moet kunnen kijken, moeten ze ervoor zorgen dat het de juiste en een goed onderbouwde beslissing is. En als iemand meer informatie wil, horen ze dat ruimhartig te geven. Dat moet extra zwaar opgetuigd worden omdat er uiteindelijk geen rechter aan te pas komt’, zegt Van Zutphen.

Volgens de Ombudsman is het aan de toezichthouder op het OM, de procureur-generaal bij de Hoge Raad, om de werkwijze van het OM te onderzoeken. Deze zegt in reactie³⁵ op de bevindingen van Investico inderdaad onderzoek te gaan doen naar de manier waarop het OM besluit tot seponeringen.

Alvast één aanpassing

Het OM is in ieder geval alvast bereid om één hervorming door te voeren, na vragen van Investico. De zin dat de verdachte zich niet mag ‘misdragen’, waarvan ook klimaatactivist Egbert Born zo in de war raakte, gaat eruit. In de toekomst staat er alleen nog dat de verdachte geen nieuwe strafbare feiten mag plegen.

Die aanpassing had eerder gemaakt moeten worden, vinden deskundigen. Hoogleraar Johannes Bijlsma schreef in een rapport uit 2019 al dat ‘zich misdragen’ onrechtmatig is³⁶. Het OM was zelf opdrachtgever van dat onderzoek, maar paste de brieven indertijd niet aan. Hoofdofficier Liesbeth Schuijer wist niet dat het OM aan verdachten schrijft dat ze tóch vervolgd worden als ze zich misdragen. ‘Het is uit een oude tekst blijven staan en aan de aandacht ontsnapt’, zegt Schuijer. ‘Voor mij als OM’er staat als paal boven water dat er een strafrechtelijke context moet zijn. Maar ik begrijp dat een burger ‘ik mag mij niet misdragen’ lastiger vindt om te plaatsen.’

‘Als u morgen rondloopt met paars haar, is dat dan een misdraging?’ Dirk van Daele³⁷, hoogleraar straf- en politierecht aan de Universiteit van Leuven, moet er een beetje om lachen. ‘Misdragen is veel te vaag, juridisch is dat niets. In een democratische rechtsstaat kun je dat niet stellen. Het past in de oude negentiende-eeuwse gedachte dat de overheid mensen moet heropvoeden.’

Een straf zonder boete of cel. Opgelegd met een summiere brief, die wordt uitgestuurd met een driftig tikkende klok op de achtergrond om OM-medewerkers naar het volgende dossier te manen. Zonder dat gevolgen worden benoemd of de mogelijkheid om te klagen beschreven. ‘Je ziet deze praktijk gewoon niet omdat die onzichtbaar is’, zegt hoogleraar Bijlsma. ‘Er is heel weinig aandacht voor geweest, niet alleen bij het OM zelf maar ook in de wetenschap. We zijn gefocust op uitspraken van rechters.’ De van oorsprong Vlaamse hoogleraar Van Daele noemt het almaar uitdijende Nederlandse arsenaal aan maatregelen waar geen rechter aan te pas komt merkwaardig. ‘Het doet me denken aan de ruimtelijke ordening in België: je bouwt maar verder, nog een bijhuisje, nog een torentje…’