‘U heeft onze collega’s niet altijd met respect behandeld door intimiderende insinuaties te uiten.’¹ Voor belangenbehartiger René Beunders kwam de waarschuwingsbrief van zijn gemeente Enschede in de zomer van 2020 uit de lucht vallen. Als voorzitter van Sociaal Hart Enschede² heeft hij jarenlang mensen geholpen bij het aanvragen van bijstand. Daarnaast voerde hij actie tegen gemeentelijke bezuinigingen op huishoudelijke hulp.³ Kwetsbare mensen die de overheid nodig hebben om te overleven, worden volgens Beunders veel te hard aangepakt. Daarom heeft hij regelmatig contact met de gemeentelijke klachtencommissaris.

Beunders had altijd goed contact over de klachten die hij indiende, maar toen er een nieuwe klachtencommissaris kwam liep dat contact vast. ‘Die nieuwe commissaris werkte daarvoor 12 jaar nauw samen met het college.’ Inwoners hadden de indruk dat de klachtencommissaris niet onafhankelijk genoeg was. ‘En mensen kwamen bij mij klagen over hoe hun klachten bij de gemeente door haar werden afgehandeld’, zegt Beunders. Daarom ging hij zelf twijfelen aan de onpartijdigheid van de commissaris. Beunders stuurt zijn zorgen en verwijten per e-mail naar de burgemeester, wethouders, de gemeentesecretaris en raadsleden.

Zijn aanhoudendheid was deze keer blijkbaar een probleem. Beunders leest in de brief dat hij de huisregels heeft overtreden, omdat hij medewerkers niet respectvol heeft behandeld.⁴ Het rondsturen van zijn klachten ziet de gemeente als onacceptabel gedrag. Hij wordt niet uitgenodigd voor een gesprek, maar met vragen kan hij contact opnemen.⁵ Wanneer Beunders de gemeente belt, wordt hem verteld dat hij de inhoud van zijn klachten niet ter sprake mag brengen. De gemeente herhaalt de boodschap uit de waarschuwingsbrief: de medewerker moet tegen hem in bescherming worden genomen.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Voor de gemeente Enschede was het openlijk twijfelen aan de integriteit van een van haar medewerkers reden om Beunders een officiële waarschuwing te sturen. De gemeente volgde daarbij haar 'agressieprotocol'.⁶ Bij een volgend incident kan de gemeente hem voor een periode toegang tot het gemeentehuis ontzeggen. Wat niet in zijn brief staat is dat een waarschuwingsbrief krijgen in Enschede volgens het protocol nog een gevolg heeft. Beunders wordt namelijk ook voor tenminste zes maanden door de gemeente geregistreerd als ‘agressief persoon’. Hij ervaart het nu nog steeds anders. ‘Ik ben altijd kritisch geweest, maar nooit intimiderend of agressief.’

Beunders maakt op die manier deel uit van een kleine groep individuen die in de afgelopen jaren door hun aanhoudende of lastige kritiek onterecht door hun gemeente als agressief zijn aangepakt door middel van het gemeentelijk agressieprotocol. Vaak zonder het goed en wel te beseffen. ‘Als je er totaal niet bewust van bent dat je grensoverschrijdend bent geweest en dan ineens zo’n brief ontvangt, alleen omdat je kritiek hebt gehad op het sociale beleid, dat hakt er behoorlijk in.’

De angst groeit

Gemeenten vrezen al jaren voor een toename van gewelddadige en agressieve burgers.⁷ Die angst groeit door incidenten met mishandelde ambulancemedewerkers, omstanders die de brandweer weigeren door te laten en sociale dienstmedewerkers die worden uitgescholden omdat ze geen uitkering kunnen geven.⁸ Om hun eigen medewerkers te beschermen tegen bedreigende, spugende, scheldende en kwetsende burgers aan de balie tuigen steeds meer gemeenten daarom een zogenoemd ‘agressieprotocol’ op. Gemeenten gieten zo de manier waarop medewerkers met emoties van burgers omgaan in een overzichtelijk stappenplan.⁹

Die protocollen schrijven voor hoe medewerkers moeten omgaan met agressieve burgers, wanneer een ambtenaar weg mag lopen, het contact mag verbreken, een waarschuwing moet sturen of zelfs zo ver kunnen gaan om een contact- of pandverbod op te leggen aan mensen die de huisregels overtreden. Zelfs wanneer dat betekent dat een burger haar rijbewijs niet kan verlengen of bijstand kan aanvragen. Kom je dan toch het gemeentehuis binnen? Dan doet de gemeente aangifte van huisvredebreuk.¹⁰

Maar hoe maakt een gemeente het onderscheid tussen mensen die verbaal of fysiek geweld gebruiken en zij die aanhoudende of lastige kritiek uiten? En hoe kan je in verweer tegen een registratie of gemeentehuisverbod? Om daar zicht op te krijgen verspreidde Investico voor De Groene Amsterdammer en Trouw een enquête onder alle Nederlandse gemeenten, lazen we agressieprotocollen en spraken we met ‘agressiecoördinatoren’, ombudsmannen, beleidsmakers, sociaal advocaten en burgers die vinden dat ze onterecht als agressief zijn getypeerd.

Daaruit blijkt dat er grote verschillen tussen gemeenten bestaan. Bovendien vliegen sommige gemeenten zo nu en dan uit de bocht. Mensen die onwelgevallige kritiek leveren of emotioneel gedrag vertonen, worden met hetzelfde protocol aangepakt als geweldplegers. Gemeenten zetten zo met een lichtvaardig genomen besluit burgers makkelijk buitenspel, met veel grotere gevolgen dan gemeenten zelf willen zien. Burgers die zich in de beleving van een ambtenaar emotioneel of agressief gedragen, worden ook geregistreerd en gesanctioneerd, zonder dat een goed proces van hoor-en-wederhoor aanwezig is. In de praktijk betekent het dat mensen, die bijvoorbeeld afhankelijk zijn van gemeentelijke besluitvorming over hun zorgverlening of levensonderhoud, zich geïntimideerd en weggezet voelen.

‘De lontjes worden wel korter hoor.’ Arbocoördinator Eduard Annen van gemeente Hoogeveen-De Wolden stuurt wekelijks wel een waarschuwingsbrief. In zijn gemeente worden drie ambtenaren al jaren met de dood bedreigd. Het is daarom belangrijk dat de organisatie een eenduidige aanpak heeft, benadrukt hij. ‘Wij hebben een nullijn, wij accepteren niks. Onze collega’s willen graag veilig werken.’

Landelijke cijfers over welke gemeenten zo’n protocol hebben, hoeveel incidenten van agressie of geweld er per gemeente plaatsvinden of welke sancties er worden uitgedeeld zijn er niet.¹¹ Wij vroegen gemeenten hoe vaak medewerkers te maken kregen met agressie en welke sancties zijn opgelegd. 160 van de ruim 300 Nederlandse gemeenten zijn ingegaan op onze vragen, 100 daarvan hebben met ons hun aantallen incidenten gedeeld¹².

Sinds 2018 hebben honderd gemeenten gezamenlijk zeker meer dan 700 pand- en contactverboden¹³ opgelegd. Vorig jaar mochten in die gemeenten 141 mensen het gemeentehuis niet meer in of ze mochten geen direct contact meer opnemen met medewerkers.

Het zijn geen grote aantallen, maar de verboden blijken behoorlijk ongelijk verdeeld over het land. In Breda, waar 221 incidenten werden gemeld, kregen vorig jaar 20 mensen een pandverbod, in Eindhoven - ondanks 162 incidenten - niemand. Zowel in Enschede als in Zwolle waren er ongeveer 40 incidenten. Maar waar gemeente Enschede 12 verboden uitdeelde, was dat er in Zwolle maar 1¹⁴. Hoe streng een gemeente het protocol volgt, of wanneer zij iets registreren als agressie verschilt en hangt sterk af van de ambtenaar die verantwoordelijk is voor de veiligheid van medewerkers.¹⁵

Uit onze inventarisatie blijkt ook dat lang niet elke gemeente incidenten van agressie bijhoudt, laat staan dat gemeenten dat op dezelfde manier doen.¹⁶ Zo laten Bodegraven-Reeuwijk en Rhenen weten de incidenten helemaal niet te registreren, terwijl bij het Brabantse Geertruidenberg altijd melding wordt gemaakt van het incident, ook als de rust is teruggekeerd.

In ‘s Hertogenbosch verdubbelde met de introductie van een centraal registratiesysteem het aantal meldingen in twee jaar tijd. Dit komt volgens de gemeente omdat het nu makkelijker is om een melding te doen en medewerkers worden constant gewezen op het belang van melden. Ook het aantal waarschuwingsbrieven in relatie tot schelden, bedreigende taal en intimidatie stijgt in deze periode drastisch. In 2022 stuurt de gemeente slechts twee waarschuwingsbrieven uit, een jaar later 45.¹⁷.

In de gemeente Tilburg werd in 2018 het hoogste aantal contactverboden uitgeschreven: 33. Een jaar later waren dit er nog eens 18.¹⁸ ‘Het waren mensen waarover regelmatig meldingen bij ons binnenkwamen. Vaak mensen met een complexe problematiek. Helaas uit zich dat ook in agressief gedrag’, zegt de woordvoerder van de gemeente Tilburg. Omdat niet iedere collega wist hoe die met de doelgroep om moest gaan besloot de gemeente Tilburg de contactverboden te gebruiken om deze groep inwoners goed in kaart te brengen en onder te verdelen bij twee ambtenaren die ‘niet meteen in paniek raken als iemand begint te schreeuwen’. ‘Zij werden het centrale aanspreekpunt,’ zegt de woordvoerder. Op deze manier probeerde de gemeente de medewerkers in bescherming te nemen, door inwoners met contactverboden te groeperen bij ambtenaren die daarmee om konden gaan.

Van kritiek naar contactverbod

Opmerkelijk genoeg is er een categorie mensen die eigenlijk niet thuishoort in deze aanpak, blijkt uit ons onderzoek. Mensen die te maken hebben gekregen met het protocol en niet agressief waren, maar lastig, veeleisend, of gewoon aanhoudend.

Zo kreeg een inwoner uit Hengelo door zijn kritiek op het afvalbeleid een contactverbod voor onbepaalde tijd van de gemeente.¹⁹ Een inwoner uit Opsterland kreeg direct een waarschuwingsbrief nadat ze bij het college klaagde over een ambtenaar die bepaalde documenten niet wil verstrekken en diens naam noemde in een brief aan het college.²⁰ In Utrecht krijgt een bijstandsgerechtigde een waarschuwingsbrief waarin wordt gedreigd met aangifte of korten op zijn uitkering, tevens wordt hij geregistreerd als agressief persoon in het gemeentelijke register voor een jaar. Dat alles omdat hij opmerkte dat een ambtenaar ‘een leuke fiets’ had. Volgens de inwoner was het goed bedoeld, maar de ambtenaar had de opmerking als een bedreiging gezien.²¹

Het zijn verschillende voorbeelden uit de afgelopen 10 jaar.²² Allemaal kregen ze gelijk van de Nationale Ombudsman. Een gemeente probeert haar medewerkers te beschermen maar veroorzaakt daarbij nevenschade die ze zelf niet in de gaten heeft. Voor inwoners heeft het jaren later nog steeds een grote impact.

‘Een pandverbod is ontzettend ingrijpend’, zegt Pejman Bahreman, sociaal advocaat met een praktijk op Rotterdam-Zuid. Hij ziet wel eens hoe een agressieprotocol ernstige gevolgen kan hebben voor kwetsbare burgers. Volgens hem is de dienstverlening te vaak onpersoonlijk en bureaucratisch. ‘Burgers worden met hun problemen van loket naar loket gestuurd. Dat frustreert. En wanneer iemand dan boos wordt op de dienstverlening, wordt die boosheid plotseling wél persoonlijk opgevat door de ambtenaar. Terwijl burgers vaak gewoon gefrustreerd zijn. Niet op de persoon, maar over de regel of hun situatie.’

‘Ik moet nog steeds hyperventileren als ik het gemeentehuis binnenloop,’ zegt Alice van Hest. Vanuit haar eenmanszaak hielp Van Hest Boxmeerders. ‘Mensen die een beetje onderaan bungelen in de maatschappij’ zoals ze het zelf omschrijft, met klachten en bezwarenprocedures. Maar met haar eenmanszaak stopte ze na een rechtszaak van twee jaar over een contactverbod voor onbepaalde tijd dat ze van de gemeente kreeg²³.

Dat begint eind 2016, wanneer ze iemand bijstaat wiens bijzondere bijstand is afgewezen. De voorzittende ambtenaar weigert inhoudelijk in te gaan op de casus van haar cliënt. Ze vraagt nog waarom de gemeente en haar cliënt er niet samen uit kunnen komen. Maar de voorzittende ambtenaar gooit zijn handen in de lucht en zwijgt.

‘Man! Je lijkt wel een pias,’ bijt Alice van Hest de ambtenaar toe. De ambtenaar schrikt en reageert gepikeerd. ‘U trekt dat nú terug of ik sluit de zitting’. ‘Maar ja, je lijkt toch ook een pias’, zegt Van Hest. ‘Sorry hoor.’²⁴

Van Hest moet het gemeentehuis verlaten en nog dezelfde dag ontvangt ze een officiële waarschuwing. Ze moet een document ondertekenen waarin ze verklaart de veiligheid van de medewerkers te garanderen. Doet ze dit niet, dan mag de gemeente ‘zwaarder gewicht toekennen aan het welzijn van ambtenaren of bestuurders’ dan aan Van Hests ‘burgerbelangen’.

‘In de brief werd mij aangeraden om mijn excuses aan te bieden, maar dat ging ik niet doen. Ik vond niet dat ik iets verkeerds had gezegd’, zegt Van Hest nu. Twee weken later gaat ze weer met de cliënt naar het gemeentehuis. Omdat ze weigert de verklaring te ondertekenen, wordt de zitting meteen geschorst. Daarop ontzegt de gemeente van Hest de toegang tot het gemeentehuis voor onbepaalde tijd. Ook mag ze niet meer bellen of op een andere manier contact opnemen, ze moet iemand schriftelijk machtigen indien ze nog wil corresponderen met de gemeente.

In de rechtszaak beriep de gemeente zich op de definitie van agressie uit hun ‘agressieprotocol’. Agressie was: ‘iedere vorm van gedrag dat gericht is op het teweeg brengen van onlustgevoelens bij medewerkers.’ ‘Pias’ viel daar dus onder. Bij agressief gedrag schort de gemeente de ‘dienstverlening’ op.²⁵

Wildgroei aan instructies

Van Hest won de rechtszaak, maar vond het schrikbarend dat de gemeente Boxmeer zo’n brede definitie van ‘agressie’ hanteerde. Dat is een breder probleem; elke gemeente mag namelijk zelf bepalen wat zij definiëren als ‘agressief gedrag’.²⁶ Uit de 85 protocollen die gemeenten met Investico deelden blijkt dan ook een wildgroei aan instructies die ambtenaren krijgen over omgang met ongewenst gedrag.

Elke gemeente schrijft via zijn eigen kleurenschema, stoplichtmodel of zogeheten ‘A, B, of C-gedragingen’, minutieus voor hoe gemeentemedewerkers moeten omgaan met de emoties van inwoners.

Gemeenten Epe en Vlissingen gebruiken een stoplichtmodel²⁷. Positief gedrag is bijvoorbeeld ‘groen’ en wordt in Epe samengevat als: ‘niks aan de hand’. In Vlissingen gaat het om ‘glimlachen’, ‘een compliment geven’ of ‘begrip tonen’. Oranje of blauw is gedrag dat ‘spanning’ geeft. In Vlissingen betekent dat ‘kritiek of emoties uiten’. Rood is agressie. Neem je in Berg en Dal je huisdier mee? Dan overtreedt je de huisregels. In dat protocol valt het onder het kopje 'agressie'. De maatregel? Een waarschuwingsbrief en bij herhaling een pandverbod van 3 maanden.²⁸

Alphen aan den Rijn omschrijft preciezer wat zij zien als ‘onacceptabel, emotioneel of agressief gedrag’. Daar valt onder meer ‘stoom afblazen’, ‘weigeren te gaan zitten’, ‘overlast van kinderen en bellen aan de balie’ onder, net als ‘klagen’, ‘zeuren’, ‘irritatie tonen’ of ‘teleurgesteld blijven’. En sinds het boerkaverbod uit 2019 wordt gezichtsbedekkende kleding in dit gemeentehuis ook onder ‘fysiek ongewenst gedrag’ geschaard.²⁹

In onder andere Enschede, Nunspeet, Zwolle, Raalte en Berkelland treedt het agressieprotocol al in werking als de inwoner ‘zeurt’, ‘vraagt om begrip of een uitzondering’ of ‘kritiek uit op het beleid van de organisatie’. Dit wordt gezien als zogeheten ‘A-’ of ‘B-gedrag’. Stopt het niet? Dan wordt het behandeld als ‘D-gedrag’ oftewel ‘agressief gedrag’. ³⁰

‘Het agressieprotocol mag geen vergaarbak worden van alles wat de gemeente onwenselijk vindt.’ Volgens hoogleraar socialezekerheidsrecht Gijsbert Vonk van de Rijksuniversiteit Groningen schuilt er gevaar in de vele verschillende gedragingen die gemeenten onder het agressieprotocol scharen. ‘Dan criminaliseer je gedrag dat helemaal niet crimineel is.’

In Enschede wist René Beunders door zijn ervaring met bezwaarprocedures wel hoe hij in verweer kon gaan. Hij stapte naar de Nationale Ombudsman. Het duurde dan wel tien maanden, maar de ombudsman gaf hem gelijk: ‘De wijze waarop de waarschuwing was gegeven had beter gemoeten.’ De gemeente had voorafgaand de brief een gesprek moeten hebben met Beunders.³¹

Wanneer we bij de agressiecoördinator van gemeente Enschede vragen naar het incident met Beunders lijkt er weinig te zijn veranderd. Om te voorkomen dat de waarschuwingsbrief in Enschede als een verrassing komt, moeten medewerkers nog duidelijker uitspreken dat er grenzen worden overschreden.

Maar in de praktijk gaat het in gesprekken met inwoners nooit om de inhoud, alleen om het vertoonde gedrag. Een waarschuwingsbrief en een registratie voor zes maanden zijn volgens Wouter Groothengel, arbo-functionaris van Enschede, niet bedoeld als straf. Dat terwijl de inwoners die wij spraken dit wel op deze manier hebben ervaren. ‘Het agressieprotocol is er niet om klanten terecht te wijzen, te veroordelen of sancties op te leggen. Dat is aan justitie’, zegt Groothengel.

‘Dat is problematisch’, zegt Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen die vaker klachten over agressieprotocollen behandelt. Hij ziet dat inwoners vaak niet de ruimte krijgen om hun verhaal te doen. Gemeenten sturen eerst hun brief en als ze dat zelf nodig vinden organiseren ze een gesprek. ‘Dan sla je een belangrijke stap over, namelijk diegene om wie het gaat', zegt Van Zutphen. ‘De rechter veroordeelt ook geen mensen zonder even met ze gesproken te hebben.’

Daar wringt precies de schoen. Hoewel honderden gemeenten een agressieprotocol hebben opgetuigd dat het contact tussen burgers en ambtenaren tot in de grootste details omschrijft, komt het perspectief en de rechten van een burger daar helemaal niet bij kijken. Agressieprotocollen zijn namelijk een arbo-verplichting. Ze zijn er, net als regels over slechtzittende bureaustoelen, brandmelders en lichtgevende bordjes boven de nooduitgang om de veiligheid van werknemers te garanderen.³²

In deze juridische warboel is het vaak onduidelijk waar een burger in beroep of bezwaar kan tegen het besluit van de gemeente. Van de 31 verschillende waarschuwingsbrieven die wij hebben ingezien zijn er slechts drie die in hun brieven verwijzen naar de mogelijkheid voor inwoners om een klacht in te dienen. Andere mogelijkheden om tegen een beslissing in beroep te gaan, zijn er niet.

Dit levert ook een merkwaardige juridische situatie op, legt hoogleraar Vonk uit. De agressieprotocollen zijn vanuit arbo-wetgeving verplicht omdat de gemeente als werkgever de ambtenaar als werknemer moet beschermen. Maar wanneer de gemeente een burger de deur weigert, is dat een bestuursrechtelijke maatregel. Komt een burger toch aan de balie, dan telt die handeling als ‘huisvredebreuk’ en is er plotseling sprake van een strafrechtelijke overtreding.

‘Het bestuursrecht toont zich hier nogal rekkelijk’ zegt Vonk, ‘Het is een soort vrije kwestie, er zijn geen vaste vereisten maar gemeenten moeten zich “behoorlijk gedragen” tegenover de burger. Wat in het geval van een pand of contactverbod betekent dat er hoor- en wederhoor plaatsvindt. Maar hoe dat er precies uitziet dat mag een gemeente zelf bepalen.’

Ombudsman Van Zutphen vraagt gemeenten regelmatig wat ze willen bereiken met een brief of verbod. Voelt de ambtenaar zich veiliger en zijn de problemen waar de escalaties over gingen opgelost? ‘Vaak niet’, zegt de Ombudsman. ‘Heb je je gerealiseerd dat als je zo'n brief stuurt dat het dan alleen maar erger wordt? Heb je nog nagedacht, zou het misschien op een andere manier moeten?’ Van Zutphen noemt het ‘link’ wanneer gemeenten gaan moraliseren door een lijn te trekken en bepalen hoe iedereen zich hoort te gedragen. ‘Het gaat over zoveel verschillende mensen, met zoveel verschillende problemen en manieren van communiceren.’

Voor gemeenten heeft Van Zutphen daarom nog een laatste advies: ‘Ik vind het heel belangrijk dat je je verdiept in degene die de maatregel opgelegd krijgt. Toen de mensen die slachtoffer werden van het toeslagenschandaal aan het loket kwamen en boos waren over wat hen overkwam, vonden we ze ook geen nette mensen.’

Deze publicatie is tot stand gekomen met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten.