Middenin het Groningse aardbevingsgebied ligt het Schildmeer, een plas water in de vorm van de letter L, waar ‘s zomers talloze zeilers en vissers te vinden zijn. Het recreatiegebied moet binnenkort met het grootste openluchttheater van Nederland ‘De Barst’ nog eens vijfduizend bezoeker per avond trekken¹ – dat is bijna zeven keer zoveel als de Groningse Stadsschouwburg. Het theater, in de vorm van een opengebarsten stuk aarde, is bedoeld als een permanente herinnering aan het gaswinningsverleden. Ook zijn er plannen voor een 4D-beefhuis en bed and breakfast waar je ‘real-life’ kan ervaren hoe een aardbeving voelt. ‘Zo kun je tijdens het overnachten het beven beleven.’

‘Lijkenpikkerij’, vindt Cees Wildervanck². Hij woont naast Overschild, op tien minuten fietsen van het Schildmeer, en heeft geen ‘aardbevingbeleving’ nodig om herinnerd te worden aan de gevolgen van de gaswinning. De muren van zijn huis zitten vol scheuren en hij vreest voor de fundering. Overschild, een dorp van twee wegen die elkaar kruisen met zo’n vijfhonderd inwoners, is het schoolvoorbeeld van waarom de aanpak van de aardbevingsproblematiek niet werkt. In bijna alle huizen zit een scheur, of erger, maar duidelijkheid over wat er met hun huis gaat gebeuren is er nog lang niet voor iedereen. In de kern van het dorp krijgen veel mensen een nieuw huis, al duurt het vaak veel langer dan verwacht en hebben sommigen tienduizenden euro’s zelf moeten bijleggen³. De anderen, waaronder Wildervanck, wachten nog steeds op duidelijkheid.

Koploper op de verkeerde vlakken

Voor ‘de Barst’ en de ‘aardbevingbeleving’ is al wel zes miljoen euro gereserveerd vanuit het Nationaal Programma Groningen⁴, hét fonds om ‘elke Groninger, jong én oud’ een ‘goede toekomst’ te geven na het dichtdraaien van de gaskraan⁵. Het Rijk en de NAM trokken vier jaar geleden 1,15 miljard euro uit om ‘grote plannen te maken die Groningen écht vooruithelpen⁶’.

Het was een ‘prachtkans’, zegt Commissaris van de Koning en oud-voorzitter van het fonds René Paas⁷, en welkom ook. ‘We zijn lijstjesaanvoerder van de verkeerde lijstjes.’ Nog bovenop de aardbevingsellende hebben Groningers de laagste levensverwachting van Nederland en kampen vaker dan gemiddeld met een langdurige ziekte of aandoeningen. Kinderen groeien vaker op in een bijstandsgezin dan in andere delen van het land. Het percentage hoogopgeleiden in Noordoost Groningen behoort tot het laagste van het land. De woningwaarde in het aardbevingsgebied blijft al jarenlang achter bij die van de rest van Nederland waardoor woningeigenaren soms ‘vastzitten’ in hun onveilige woning. En door het vertrek van de gassector zal de regio ook nog eens banen verliezen⁸.

De ambitie om Groningen toch een zonnige toekomst te bieden, dreigt echter te verzanden in bestuurlijk eigenbelang en kortetermijndenken, blijkt uit onderzoek van onderzoeksjournalistiek platform Investico en Dagblad van het Noorden, mede voor de Groene Amsterdammer. Regiobestuurders hebben het geld verdeeld zonder een gemeenschappelijk plan te maken wat het gebied nodig heeft. Hierdoor is in krap vier jaar tijd tweederde van de 1,15 miljard euro verkruimeld⁹. De provincie laat duizend bloemen bloeien en investeert in proeftuinen en pilots. Gemeenten die met geldproblemen kampen, kijken niet verder dan hun eigen achtertuin en knappen dorpshuizen op, verbeteren straten en kades en leggen nieuwe sportvoorzieningen aan. Als het zo doorgaat is de pot straks leeg en deze unieke kans om Groningen nieuw perspectief te bieden verkeken. Terwijl in Den Haag alle ogen gericht zijn op de parlementaire enquête over de Groningse gaswinning, blijft het toekomstfonds grotendeels buiten beeld. Herhaaldelijk wezen adviseurs op de risico’s van ‘versnippering’ en het zinloos optuigen van een bureaucratische ‘projectencarrousel’, maar bestuurders sloegen dat steevast in de wind. Er werd nog zo gewaarschuwd: ‘strooi niet met confetti.’

Fonds voor de toekomst

Eric Wiebes is nog geen half jaar minister van Economische Zaken en Klimaat als hij in het voorjaar van 2018 de boel volledig omgooit. Hij zet de gaswinning stop en legt een deel van de versterkingsoperatie van woningen in het aardbevingsgebied stil¹⁰.

De regio blijft verbluft achter. De initiële blijdschap vanwege het lang gehoopte einde aan de gaswinning slaat al snel om in woede en teleurstelling. Bewoners van onveilige huizen zitten plots weer in onzekerheid. Gaat de eerder beloofde versterking van hun huis nog wel door? Wiebes houdt voet bij stuk. Na het stoppen van de gaswinning wordt het gebied veiliger, denkt hij, en is de versterking mogelijk niet meer nodig.

Ook belooft Wiebes de regio een ‘substantiële meerjarige bijdrage’ om te werken aan de toekomst. Specifiek wordt gekozen voor een ‘Nationaal Programma’, en niet voor een fonds of stichting¹¹. Zo moet het Rijk betrokken blijven, zegt Fleur Gräper, gedeputeerde bij de provincie Groningen, die samen met minister Wiebes aan de basis stond van het programma. Ook in de woorden van Wiebes is het toekomstprogramma een ‘co-productie van Rijk en regio¹²’. Het wordt zelfs de derde pijler van het voor Groningen. Waar de eerste twee pijlers, schadeherstel en versterking, gericht zijn op de problemen veroorzaakt in het verleden op te lossen, is het nieuwe fonds nadrukkelijk bedoeld om vooruit te kijken.

Tijdens een feestelijke bijeenkomst in Den Haag slaan Commissaris van de Koning René Paas, tien burgemeesters en zeven ministeries de handen symbolisch ineen¹³. Het motto van het nieuwe programma¹⁴: ‘samen werken, samen investeren’.

De saamhorigheid spat er vanaf, maar achter de schermen is het juist ieder voor zich. Provincie en gemeenten besluiten al snel om het bedrag onderling te verdelen. Maar hoeveel iedereen krijgt, leidt tot maandenlang geheen-en-weer¹⁵. Uiteindelijk komen ze er uit via een gedetailleerde rekensom: elke aardbevingsgemeente krijgt een eigen pot, afhankelijk van hoe zwaar ze getroffen zijn. Het bedrag¹⁶ varieert van ruim 22 miljoen voor Oldambt tot bijna 90 miljoen voor Eemsdelta, een gemeente met 45.000 inwoners. De provincie Groningen mag 193 miljoen besteden en 100 miljoen wordt opzij gezet voor ideeën van bewoners via het ‘Toukomst’-programma¹⁷. Vervolgens moeten bestuurders voor elk project een subsidieaanvraag inleveren bij een nog op te richten programmabureau. Een bestuur met onafhankelijk voorzitter bepaalt of een project geld krijgt¹⁸.

De regionale bestuurders besluiten dat zij met z’n allen zelf in het bestuur gaan zitten, waardoor ze zelf beslissen over subsidieaanvragen die door henzelf worden ingediend¹⁹. Commissaris van de Koning René Paas wordt voorlopig de ‘onafhankelijke voorzitter’. Dat is opvallend, want als voorzitter van de Provinciale Staten behartigt hij de belangen van de provincie, die bijna 200 miljoen krijgt uit het fonds²⁰. Om belangenverstrengeling te voorkomen, leidt Paas de organisatie niet als Commissaris van de Koning, maar als ‘Rijksheer²¹’. Ook komen twee Rijksambtenaren in het bestuur om Den Haag te vertegenwoordigen, maar zij stellen zich al snel terughoudend²² op.

Er blijkt haast bij. Het Rijk eist, vanwege begrotingstechnische redenen, dat gemeenten en provincie nog voor het eind van het jaar de eerste vijftig miljoen euro uitgeven²³. Iedereen kijkt wat er nog op de plank ligt. Zo worden in Kiel-Windeweer vier steigers aangelegd, krijgt Mensingeweer een trapsgewijs terras achter het dorpshuis en wordt de voormalige steenfabriek Rusthoven in Wirdum opgeknapt²⁴.

Geschuif met geld

Het geld is heel welkom in het gebied waar gemeenten naast de aardbevingsellende kampen met enorme financiële problemen en achterstallig onderhoud. Door bezuinigingen van het Rijk krijgen ze de begroting amper rond²⁵. ‘Dingen die we eerst niet konden betalen, kunnen met het Programma toch doorgaan,’ zegt José van Schie, tot voor kort wethouder in de gemeente Midden-Groningen. Verpauperde panden worden opgeknapt, gezondheidsprogramma’s opgezet en komen ‘veiligheidsregisseurs’ in de wijken²⁶. Ook gaat er geld naar schuldhulpverlening en programma’s voor jongeren met problemen. Niels Joostens, gemeenteraadslid en docent aardrijkskunde: ‘Als ik in de gemeentebegroting met een stift alle jeugdprojecten doorstreep die betaald worden vanuit het Nationaal Programma, blijft er weinig over.’

Maar mag dat wel? De toekomstpot was nadrukkelijk niet bedoeld om begrotingstekorten mee te dichten. Het is een grijs gebied, zeggen verschillende gemeenteraadsleden, wethouders en burgemeesters²⁷. Joostens: ‘Er gaat structureel te weinig geld naar gemeenten en we kunnen hier echt goede dingen mee doen.’ Jan Chris Wagenaar noemt het fonds zelfs ‘een reddingsboei.’ Hij is raadslid in de gemeente Eemsdelta en woont in Garrelsweer, een dorp in het hart van het aardbevingsgebied waar bijna alle huizen onveilig zijn of schade hebben²⁸. ‘We zitten al tien jaar in deze ellende. Ouders zijn bang dat hun huis ‘s nachts instort als hun kinderen slapen. We hebben dit geld zo hard nodig, hiermee kunnen we de leefbaarheid en voorzieningen in de dorpen die zo hard getroffen zijn ontzettend verbeteren.’

Het fonds van meer dan een miljard was speciaal opgezet om een stap verder te gaan dan lopend beleid, en Groningen eindelijk grootse vergezichten te bieden. Dat lukt alleen als provincie en gemeenten samen om de tafel gaan om de vraag te beantwoorden: waar heeft de regio op de lange termijn nou echt behoefte aan?

Het is niet alsof niemand wilde meedenken. Tijdens de start van het programma komt een optocht van adviseurs, ervaringsdeskundigen en belangenverenigingen langs om advies te geven. Marco Pastors, directeur van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid, waarschuwt voor een ‘projectencarrousel²⁹’. Niet elke gemeente heeft een nieuw sportcentrum of een school nodig, zegt hij. Ook SER-Noord Nederland waarschuwt³⁰ voor ‘een mogelijk versnipperde inzet van het NPG’. Belangenorganisatie VNO-NCW MKB Noord denkt zelfs mee over de toekomst van het fonds met een speciale gelegenheidscoalitie van grote energiebedrijven, woningcorporaties en industrie³¹. ‘Wij zeiden: “Investeer met een focus, gericht op langetermijndoelen, bedrijvigheid en werkgelegenheid in de regio. Strooi niet met confetti”’, vertelt voorzitter Ton Schroor. Ook de Groningse Natuur en Milieufederatie roept op tot het maken van een gezamenlijk plan³².

Zelfs binnen het bestuur zijn ideeën genoeg. Susan Top, secretaris van het Groninger Gasberaad is samen met een handvol andere vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en een woningcorporatie, speciaal in het bestuur gekomen om ervoor te waken dat het Programma meer wordt dan een bestuurlijk feestje³³.

Maar al snel blijkt hun rol marginaal. Vijf van hen zien dat de verdeling van geld de inhoud in de weg zit. Na enkele maanden vergaderen trekken ze in november 2019 aan de bel, blijkt uit een brief³⁴ in handen van Dagblad van het Noorden en Investico. Ze spreken van een ‘voortdenderende bestuurlijke trein’ die op ‘gespannen voet staat’ met hun eigen inbreng. Zij willen met een ‘visie op de toekomst van Groningen’ voorkomen dat het fonds versnipperd raakt. Het lukt ze niet ‘zelfs maar een discussie’ hierover te voeren, schrijven ze. ‘Niemand voelde zich vrij om aanvragen te blokkeren,’ zegt Top over de vergaderingen waarin bestuurders elkaars plannen beoordeelden. ‘We moesten meedoen in een afhamermachine³⁵.’

Vooral kleinschalige projecten

Het tempo waarmee geld wordt uitgedeeld blijft hoog. Dat was bewust, vertelt Gerard Beukema die als burgemeester van Eemsdelta in het bestuur zat. ‘De gedachte was om zo snel mogelijk aan de inwoners te laten zien dat er iets gebeurde met het geld.’ Het gaat zelfs zo snel, dat het bestuur pas in september 2019 regels opstelt ‘waaraan de plannen en projecten moeten voldoen³⁶’. Op dat moment is al bijna 230 miljoen euro uitgegeven aan 130 projecten³⁷.

De gemeenten geven het geld vooral uit aan kleinschalige projecten. Zo krijgen de voetbalvelden in de dorpen Stedum en Loppersum kunstgras en wordt onderzocht hoe de tafeltennishal in Middelstum, waar de beste tafeltennissers van de provincie trainen, ‘goed kan blijven functioneren’. Op een oud bedrijventerrein in Delfzijl wordt geïnvesteerd in ‘groen, veiligheid en een aantrekkelijk winkelgebied’ en in Overschild verschijnt een boek over de geschiedenis van het dorp en ‘alle gebeurtenissen die de inwoners gaan meemaken’. In het dorp Garrelsweer ligt inmiddels een geasfalteerde ijs- en skeelerbaan en komt binnenkort een schuur waar bewoners elkaar gereedschap uitlenen met behulp van een speciaal ontwikkelde dorps-app³⁸.

Inwoners en kleine ondernemers kunnen voor kleine bedragen ook zelf een beroep doen op het toekomstfonds via ‘impulsloketten’ of het programma ‘Toukomst³⁹’. Op die manier is in Winsum een gloednieuwe viswinkel geopend en moet er een ‘Canadian Trail Noord-Nederland’ komen, een langeafstandswandelpad dat Londen via Groningen verbindt met Berlijn. Ook wordt geïnvesteerd in een fietsenverhuur in Zoutkamp en moet de ‘waddenburger’ gemaakt van algen een ‘mooi alternatief’ bieden voor ongezonde snacks⁴⁰.

De provincie, die bij uitstek het voortouw kan nemen in het opstellen van een overkoepelende visie voor de regio, doet dat niet. De 63 projecten waar de provincie tot nu toe ruim 140 miljoen van ‘haar’ NPG-geld aan heeft besteed⁴¹, leest als een rits van verschillende proefballonnen en projecten zonder samenhang. Een klimaatadaptieweek (2,2 miljoen euro), het inzetten van energiecoaches (150.000 euro) en een ‘5G proeftuin waar bedrijven en instellingen uit de regio hun innovaties ontwikkelen en uitproberen met het nieuwste mobiele internet’ (1,2 miljoen⁴²). Ook haalt de provincie miljoenen uit het fonds om het ‘eerste Europese knooppunt voor zelfrijdend vervoer’ te worden⁴³. Mede dankzij het Nationaal Programma experimenteerde de provincie met een zelfrijdende shuttle tussen het Ommelander Ziekenhuis in Scheemda en de dichtstbijzijnde bushalte anderhalve kilometer verderop⁴⁴.

Opmerkelijk genoeg kan ook de NAM een graantje meepikken uit het fonds waar ze zelf 500 miljoen aan meebetaalt⁴⁵. De provincie wil samen met onder andere Gasunie, Shell en de NAM van Noord-Nederland de ‘waterstofvallei⁴⁶’ van Europa maken. Zo gaat 10,8 miljoen euro⁴⁷ uit de pot naar plannen waar de gassector bij betrokken is.

Pas op de plaats maken

Tijd voor een time-out, maakt Johan Remkes begin dit jaar bekend op zijn eerste werkdag als nieuwe voorzitter van het Nationaal Programma Groningen⁴⁸. De bekendste crisismanager van Nederland heeft het stokje overgenomen van René Paas en gaat voortvarend aan de slag. De geboren en getogen Groninger spreekt met betrokkenen, bezoekt projecten en duikt de archieven in om te onderzoeken wat er toe nu toe is gebeurd.

Zijn conclusies zijn niet mals. ‘De tot op achter de komma gedetailleerde verdeling van het geld is een weeffout’, zegt Remkes eind september over de opzet van het toekomstfonds⁴⁹. Hij zit achter een meterslange vergadertafel op de zolder van het voormalig gemeentehuis in Ten Boer, waar het Nationaal Programma nu huist. De muren zijn inmiddels ‘Nationaal Programma Groningen Groen’ geverfd. ‘Geld hoort inhoud te volgen,’ zegt Remkes. ‘Maar hier heb ik wel eens het beeld gekregen dat geld het primaire doel is. Terwijl natuurlijk de vraag is: waar willen we met de provincie naar toe?’

Gemeenten werken nog te weinig samen. Ze steken onnodig veel energie in steeds opnieuw zelf het wiel uitvinden, zegt Remkes. ‘Waarom doen ze dat niet vaker samen?’ Het gebrek aan gezamenlijkheid is niet nieuw in dit gebied. Afgelopen december concludeerden de Rijksuniversiteit Groningen en adviesbureau Berenschot dat het Groningse bestuurders überhaupt ontbreekt aan ‘een gedeelde strategische agenda⁵⁰’.

Remkes benadrukt dat ook veel dingen goed gaan. Een voorbeeld is ‘Tijd voor toekomst’, een miljoenenprogramma opgezet in meerdere aardbevingsgemeenten dat kinderen na schooltijd extra lessen op het gebied van sport, wetenschap en gezondheid aanbiedt⁵¹.

Toch moet de hele organisatie op de schop, al heeft Remkes het zelf liever over ‘een accentverschuiving’. Er moet een eind komen aan ‘de schijn van belangenverstrengeling’ omdat regiobestuurders hun eigen projecten goedkeuren. Misschien moet er een ‘volledig onafhankelijk bestuur’ komen? Eén ding weet hij zeker: de rest van het geld moet naar grote, structurele projecten die de economie en werkgelegenheid in de hele regio ten goede komen.

Remkes hoopt daarbij op geld uit andere grote landelijke fondsen, zoals het Nationaal Groeifonds. ‘Ik wil dat het Rijk meedenkt over wat wel of niet verstandig is.’ Maar dan moet de regio wel komen met een samenhangend plan en ‘niet met allerlei versnipperde dingen’. Tot dusver is van de ‘co-productie tussen Rijk en regio’ maar weinig terechtgekomen.

Pijnlijk genoeg zijn de conclusies van Remkes allerminst nieuw. Keer op keer is gewaarschuwd, keer op keer zijn de adviezen in de wind geslagen. Zelfs de onafhankelijke beoordelingscommissie van het programma oordeelde begin 2022 dat het de hoogste tijd was voor ‘een plan’. ‘Durf te kiezen, breng focus aan’, aldus het rapport⁵². De time-out die Remkes aankondigde, blijkt minder hard dan het klinkt: het geld uitgeven gaat gewoon door. ‘Het is meer een time out in het denken,’ laat het programmabureau weten. Inmiddels is het grootste deel van het geld al bestemd, beloofd of uitgegeven. Slechts 288 miljoen euro van de 1,15 miljard die de regio in 2018 kreeg, is nog over⁵³.

Visieloos toekomstwerk

Bij bewoners in het aardbevingsgebied lijkt het Nationaal Programma nauwelijks te leven. Wij kampen met andere problemen, zegt Gertjan Boersema uit Garrelsweer⁵⁴. ‘Ik geloof dat de ijsbaan achter mijn huis ervan is betaald.’ En de deelschuur dan, waar hij binnenkort met bijbehorende app allerlei gereedschap kan lenen? ‘Als ik een boor wil lenen, ga ik wel naar mijn buurman.’ In Garrelsweer moeten bijna alle huizen versterkt worden en de versterkingsoperatie heeft opnieuw vertraging opgelopen. ‘We weten nog steeds niet waar we aan toe zijn.’

Susan Top, voormalig secretaris van het Groninger Gasberaad, herkent de scepsis van Boersema. ‘Pas als de basis op orde is, als mensen weten dat hun huis weer veilig gemaakt zal worden, kun je aan de toekomst werken.’ Ze begrijpt eigenlijk niet dat de regionale bestuurders dat miljard euro zomaar aannamen, terwijl er nog zoveel onduidelijkheid was over de versterking en veiligheid van woningen in het aardbevingsgebied. ‘Het voelde als een package deal, alsof het geld voor de toekomst de pijn over het stopzetten van de versterking moest verzachten.’

De oprichting van het Nationaal Programma Groningen had een keerpunt moeten zijn voor het aardbevingsgebied, maar is dat tot dusver niet geweest. Zonder visie is het Nationaal Programma Groningen een vage toekomstbelofte waar iedereen zijn eigen wensen op kan projecteren. Gedeputeerde Fleur Gräper, die samen met Wiebes en René Paas aan de basis van het Nationaal Programma stond, zegt achteraf: ‘Af en toe denk ik weleens, hadden we maar geen geld gehad, dan waren we meer gefocust geweest op wat willen we bereiken.’