Vlak voor de Koning met zijn koets naar zijn Troonrede reed, was er op het laatste moment een plan van tientallen miljarden zijn toespraak ingefietst. In de hoofden van ambtenaren was het ‘onvoorstelbaar’ geweest maar het stond er nu toch: een prijsplafond voor energie¹.

Met stoom en kokend water kwam het tot stand, maar toen het plan eenmaal klaar was bleven ambtenaren op het klimaatministerie van Rob Jetten achter met een wrange nasmaak. Ja, het was gelukt, maar hoe? ‘Binnen vijf dagen gingen we van iets dat absoluut niet kon naar iets dat moest’, vertelt een ingewijde op het ministerie. ‘Als de politiek een vlucht naar voren neemt dan moeten wij dat hier fixen’.

Maandenlang deed een clubje van acht ambtenaren onderzoek of en hoe zoiets mogelijk zou zijn, maar telkens botsten ze op muren. De Belastingdienst, de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de Sociale Verzekeringsbank, allemaal waren ze niet in staat om consumenten een energietoeslag te geven. ‘Uiteindelijk kunnen wij als overheid echt minder dan we als samenleving zouden willen’, zegt de ingewijde. Keer op keer, moesten Ruttes bewindspersonen én Rutte zelf uitleggen: onuitvoerbaar, onuitvoerbaar, onuitvoerbaar. Vlak voor Prinsjesdag werd de druk op het ministerie onhoudbaar. ‘De onrust uit de samenleving en de roep om met een oplossing te komen namen steeds verder toe.’ De gasprijs steeg naar ondertussen naar recordhoogtes². ‘Er moest iets gebeuren en wel nú’.

En dan zeggen energiebedrijven tijdens een hoorzitting ineens tegen Tweede Kamerleden dat zij wél kunnen helpen met het uitvoeren van een prijsplafond³. De ambtenaren van Jetten zijn verrast. Ze bellen direct naar branchevereniging Energie-Nederland met de vraag: hoezo kan het nu toch wel? Er ontstaat ‘een crisissfeer’ op het ministerie. Er worden ad-hoc vergaderingen belegd met de energiebedrijven. Heel het weekend wordt tot laat doorgewerkt en binnen vijf dagen, nét op tijd, is het af.

Als de Koning eenmaal vanaf zijn troon het prijsplafond wereldkundig maakt, zijn de ambtenaren trots maar blijven ze dus zitten met dat pijnlijke besef. ‘Het is principieel raar dat we commerciële organisaties sociaal beleid laten uitvoeren’, zegt de betrokkene. ‘Dat het van de ICT-afdeling van Eneco afhangt of iets wel of niet kan. Maar onze eigen wegen waren nou eenmaal doodgelopen, dat is een hele pijnlijke conclusie voor de overheid’.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

De regie terugpakken

Het is extra pijnlijk voor een kabinet dat juist hier een jaar geleden haar kernbelofte van maakte. Vlak voor Rutte IV op het bordes stapte, verkondigden de eeuwige premier en zijn bewindspersonen niet zozeer ideeën of idealen, maar vooral dat er vertrouwen hersteld moest worden bij burgers⁴. Nederlanders moesten weer gaan geloven in het vermogen van de politiek om Haagse beloftes tot uitvoering te brengen.

‘Bij onze ambities hoort ook dat we de overheid zelf verbeteren’, staat in het coalitieakkoord⁵. De overheid moet ‘begrijpelijk’, ‘bereikbaar’, en ‘aanspreekbaar’ zijn en daarbij een ‘menselijke maat’ hanteren. Regie is het sleutelwoord. Regie over wonen, klimaatbeleid, stikstofproblematiek, armoedebestrijding, ruimtelijke ordening ’en⁶ krachtige regie-organisatie ondersteunt dit proces en stuurt indien nodig bij.’ Over Wonen: ‘De minister voor VRO heeft een regiefunctie voor het ruimtelijke beleid.’ Het feit dat er een minister voor Armoede bij is gekomen, duidt daar op de regiefunctie.’]. Er wordt expliciet beloofd om uitvoeringsorganisaties te versterken. Topambtenaren moeten weer inhoudelijke kennis⁷ hebben over de dossiers die ze leiden.

Maar een jaar na die belofte blijft ‘uitvoering’ het terugkerende struikelblok in tal van Kamerdebatten. Het Sociaal Cultureel Planbureau berichtte in september dat meer dan de helft van de bevolking niet langer gelooft dat de politiek . ‘We moeten constateren dat er een grens is aan de wendbaarheid van onze overheid’, zei ook vicepremier Sigrid Kaag⁸ toen ze in september de miljoenennota aanbood aan de Tweede Kamer.

Om te zien waar het wringt, onderzochten De Groene Amsterdammer, Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico en de Utrecht Data School alle vacatures die sinds 2015 uitstonden bij ministeries en uitvoeringsorganisaties (zie kader voor de onderzoeksverantwoording). Als die 130 duizend vacatures⁹ iets verraden dan is het dat de zoektocht naar Rijksambtenaren elk jaar nijpender wordt: het aantal verzesvoudigde in de afgelopen acht jaar. Werden er in 2015 nog 5407 nieuwe ambtenaren gezocht, inmiddels zijn dat er 33.139. Die vacatures bleven bovendien veel langer openstaan en werden minder vaak vervuld¹⁰.

Het soort ambtenaar dat gezocht werd blijkt steeds minder specialistisch. Vooral bij de vacatures voor beleidsambtenaren – zij die ministers direct ondersteunen bij het maken van nieuwe plannen – worden de lijstjes met competenties vaag¹¹. Het wemelt van termen als ‘vlotte pen’, ‘humor’ en ‘pro-actief’ maar slechts in 11 procent van de beleidsvacatures van vorig jaar werd vakinhoudelijke kennis of ervaring geëist, blijkt uit onze data-analyse¹². Het aantal gezochte ambtenaren met ‘politieke sensitiviteit’ en ‘politieke antennes’ bleef onverminderd hoog¹³. Het is vaak de eerst genoemde competentie in wervingsteksten.

Ondertussen regent het in Den Haag rapporten die een vastlopende overheid voorspellen. Jarenlange bezuinigingen op de omvang van de Rijksoverheid in combinatie met een krappe arbeidsmarkt draaien het land langzaam op slot. Ambtenaren schrijven begin dit jaar in De Staat van de Uitvoering over ‘een onmogelijke wervingsinspanning’¹⁴. De politiek moet minder taken formuleren en het personeel dat er wel is scherper inzetten, schrijven ze. ‘Het vraagstuk rond het verdelen van schaarste dient zich nu aan¹⁵’.

Het is maar de vraag hoeveel ‘regie’ Rutte IV nog kan nemen.

Afslankende overheid

Op het eeuwenoude Landgoed Lauswolt¹⁶ hebben partijleiders Jan-Peter Balkenende (CDA), Wouter Bos (PvdA) en André Rouvoet (CU) zich in 2007 teruggetrokken. Informateur Herman Wijffels heeft ze hier in het Friese Beetsterzwaag uitgenodigd om ver weg van Den Haag én de media in beslotenheid te onderhandelen. Samen tekenen ze tijdens tal van gespreksrondes en diners de contouren uit voor het kabinet Balkenende IV.

In een van de laatste dagen pakt Wijffels de telefoon om ‘een seintje’ te sturen naar de secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren op de ministeries. Roel Bekker is op dat moment secretaris-generaal op het ministerie van Volksgezondheid en kan zich de boodschap nog goed herinneren. ‘We hebben nog een gat van één miljard en een visie nodig op hoe de overheid moet veranderen.’

Bekker is allerminst verrast, sterker nog: hij had het telefoontje verwacht. ‘We leefden in de nasleep van Pim Fortuyn en zijn beschouwingen over de overheid hingen nog altijd in de lucht’, zegt hij terugblikkend. In alle verkiezingsprogramma’s had gestaan dat de overheid moest afslanken¹⁷. ‘De PvdA wilde dat zelfs nog het meest, heel curieus’, zegt Bekker. Hij herinnert zich een debatavond voorafgaand aan de campagnes in 2006 waar een PvdA-Kamerlid trots riep dat hij ‘dertigduizend beleidsambtenaren’ wilde korten. ‘Ik vroeg toen: weet u eigenlijk hoeveel beleidsambtenaren we überhaupt hebben?’, zegt Bekker, nog altijd met een twinkeling in zijn ogen. ‘Dat waren er toen tienduizend’.

Kortom: er was ideologische consensus dat de Rijksoverheid het mes in eigen vlees moest zetten. Dus toen Wijffels belde lag er al een plan klaar met de titel De verkokering voorbij, dat bol staat staat van voornemens om te snijden in het aantal ambtenaren¹⁸. Twintig procent minder beleidsambtenaren, 25 procent minder overhead-kosten en twintig procent minder naar inspectiediensten. Uitvoeringsdiensten moeten het gaan doen met enkele procenten tot tien procent minder. ‘Het plan viel in goede aarde. Het werd direct overgenomen’, zegt Bekker. ‘Volgens mij zijn wij het enige land ter wereld waar ambtenaren zelf hebben voorgesteld om de overheid af te slanken. Dat is heel bijzonder.’

Enkele weken later stappen de formerende heren uit Beetsterzwaag op het bordes om hun nieuwe kabinet aan te kondigen. Niet lang daarna wordt Bekker benoemd tot secretaris-generaal voor de vernieuwing van de Rijksdienst. Zijn opdracht? Dertienduizend rijksambtenaren schrappen¹⁹.

Steeds verdere versobering

Elk aantredend kabinet daarna scherpt de ambitie en de bezuinigingstaal verder aan. En niemand verwoordt het zo scherp als Mark Rutte in zijn eerste regeringsverklaring in 2010. ‘Nederland lijdt aan bestuursobesitas en het is hoog tijd dat we de overheid op dieet zetten’, zegt hij. ‘Bureaucratie is een belasting op groei²⁰.’ De liberale premier stelt zeven bewindspersonen minder aan dan Balkenende en verkondigt met trots dat zijn kabinet slagvaardiger én efficiënter zal worden. ‘We beginnen bij die kleine overheid overigens echt letterlijk bij onszelf.’

Bovenop de door Balkenende ingezette bezuinigingen volgen tal van ‘efficiencytaakstellingen’ die voorschrijven dat taken moeten worden versoberd, en personeelsbestanden verder moeten worden teruggebracht. Door onder meer het Lenteakkoord van 2012 en het kabinet Rutte-Asscher wordt er volgens de Algemene Rekenkamer zo in totaal meer dan drie miljard aan besparingen ingezet²¹. De vingerafdrukken van álle politieke partijen uit het brede midden zitten op het uitkleden van de overheid.

‘Het past in een veel langere trend die teruggaat tot de jaren tachtig’, zegt Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en tevens VVD-senator. Hij deed tal van onderzoeken naar het ‘veranderende gezicht van de Rijksoverheid²²’. ‘In het Verenigd Koninkrijk zag je dat iemand als Margaret Thatcher echt de macht van de ambtenaren wilde breken, dat was haar heilige kruistocht. Het idee van ambtenaren die te weinig rouleren en zo te machtig worden, werd ook in Nederland als een probleem ervaren’. In Den Haag kent iedereen het verhaal van die ene topambtenaar op het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, die decennialang in zijn eentje het hele Nederlandse cultuurbeleid vormgaf²³.

De praktijk van verkokerde ambtelijke koninkrijkjes moest worden verruild voor een dynamische ambtenarij van alleskunners, die als procesmanagers aan de slag zouden gaan. Het maakt deel uit van een omslag die in de bestuurskundigen ‘new public management’ noemen, waarbij efficiency en cijfers leidend zijn. Van den Berg trekt in zijn onderzoeken twee belangrijke conclusies: waar het totaal aantal ambtenaren gelijk bleef, werden ‘goedkopere uitvoerende en ondersteunende ambtenaren feitelijk ingeruild voor duurdere beleidsadviseurs en managers’. En: ‘Opeenvolgende kabinetten met de ambitie om de rijksoverheid te laten krimpen zijn hier grosso modo in geslaagd.’

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

Pas tijdens Rutte III ontstaat er een voorzichtige kentering en groeit het aantal ambtenaren stilletjes aan voor het eerst²⁴. Bij het aantreden van zijn vierde kabinet doet Rutte iets echt opmerkelijks: hij bouwt de Rijksoverheid stevig uit. Van alle thema’s waarop Rutte op dit moment oppositie voert tegen zijn oude zelf – wonen, armoede, klimaat en ruimtelijke ordening – is dit wellicht het meest fundamentele. Als de premier zich in zijn lange machtsperiode met één ideaal had verzoend dan was het dat van een kleinere overheid. Nu leidt hij het grootste kabinet sinds Den Uyl. Een jaar geleden stapte er 29 bewindslieden op het bordes met onder hen tal van ‘taakministers’ en staatssecretarissen²⁵.

In het eerste jaar van Rutte IV explodeert het aantal vacatures bij de Rijksoverheid naar ruim 33 duizend²⁶, zo blijkt onze dataset. De meeste vacatures worden geplaatst door uitvoeringsorganisaties²⁷: de Belastingdienst is met afstand koploper, gevolgd door Rijkswaterstaat²⁸. Wie door de tijd heen naar de vacatures kijkt ziet gevoelige thema’s opkomen en prioriteiten veranderen. De Dienst Toeslagen was afgelopen jaar de op twee na grootste werver. Ook het aantal vacatures voor de Rechtspraak nam sterk toe en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, waar ze klimaatsubsidies uitdelen, begon een zoektocht naar nieuwe collega’s²⁹. Waar het de ministeries betreft zijn Binnenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid en Infrastructuur en Waterstaat de grootste wervers.

Ook keert het kabinet Rutte IV bij zijn aantreden zich tegen het idee dat kennis bij beleidsministeries niet meer nodig is. In het coalitieakkoord wordt beloofd dat de inhoud weer verankerd moet worden bij in ieder geval de leiding. ‘Bij benoemingen van topambtenaren […] wordt domeinspecifieke expertise nadrukkelijker van belang. ‘Als er aan de top meer nadruk op vakkennis komt, dan is de kans groot dat dat doorsijpelt naar de lagere ambtenaren’, zegt bestuurskundige Van den Berg.

Maar uitgerekend in de laag van beleidsambtenaren wordt nauwelijks gezocht naar inhoudelijke kennis of ervaring, zo blijkt uit onze data-analyse. Voor honderden vacatureteksten onderzochten we of dat als harde eis werd gesteld. Vervolgens trainden we³⁰ een algoritme om de rest van de ruim zevenduizend vacatures te labelen als ‘specialist’, ‘jurist’ of ‘generalist’. Van de 7072 beleidsambtenaren die werden gezocht werd in slechts een kwart van de gevallen³¹ om inhoudelijk kennis gevraagd, en dan ging het in bijna de helft van de gevallen om juridisch kennis. Slechts in ongeveer duizend vacatures sinds 2015 werd gevraagd om andere inhoudelijke kennis of ervaring.

Stond er in 2015 nog in 29 procent van de wervingsteksten een harde, niet-juridische competentie, in 2022 was dat gestaag gedaald tot slechts elf procent³². Alleen op het heropgerichte Ministerie van Landbouw was een serieuze toename te zien omdat daar gretig werd gezocht naar stikstof-experts en agrarische deskundigen³³. Overigens begon het ministerie pas met werven nadat de Hoge Raad het stikstofbeleid van tafel had geveegd³⁴.

Gezocht: politieke sensitiviteit

Wél een belangrijke competentie om in Den Haag als ambtenaar aan de slag te gaan blijkt ‘politieke sensitiviteit’ te zijn. Die eis, of vergelijkbare formuleringen³⁵ als ‘politieke antennes’ of het ‘kennen van het politieke spel³⁶’, komen in maar liefst veertig procent³⁷ van de vacatureteksten voor beleidsambtenaren voor.

‘Sensitiviteit’ ligt gevoelig. Begin dit jaar schreven vijftig hoge ambtenaren een brandbrief aan hun ambtelijke leiding waarin onder meer dit een punt was. De ambtenarij moet volgens hen ‘zijn gericht op effectief beleid en niet enkel op politieke profilering’. In een interview³⁸ met NRC spraken twee secretarissen-generaal zich bij hoge uitzondering uit over hun zorgen dat politici steeds ‘sensitievere’ ambtenaren eisen.

Politieke sensitiviteit of een variatie daarop geldt tegenwoordig in Den Haag tegenwoordig als rode vlag voor het type ambtenaar dat in eerste instantie loyaal moet zijn aan de positie van de minister en daarna pas aan de samenleving. ‘Zelfs de chef van de fietsenstalling moet tegenwoordig politiek-bestuurlijk sensitief zijn’, zegt Mark Frequin, hij was topambtenaar op acht ministeries³⁹ en geeft tegenwoordig les in ambtelijk leiderschap. ‘Op zich is politieke sensitiviteit geen slechte competentie, je kunt het op veel plekken goed gebruiken, maar het is verworden tot iets dat vooral draait om “de minister uit de wind houden”, voorkomen dat er politiek gedoe ontstaat.’

Ondanks beloftes over een ‘nieuwe bestuurscultuur’ is sensitiviteit allerminst op zijn retour: het is juist stabiel gebleven. Economische Zaken en Klimaat spant de kroon, daar wordt sensitiviteit geëist in bijna tweederde⁴⁰ van de vacatures. Het Ministerie van Landbouw zit daar vlak onder⁴¹. Opvallend genoeg noemt diplomatenministerie Buitenlandse Zaken het begrip maar in minder dan dertig procent van de vacatures.

Terwijl politieke sensitiviteit belangrijk bleef, verdween ‘integriteit’ stapsgewijs uit wervingsteksten. Waar het vier jaar geleden nog in 34 procent van alle baanbeschrijvingen stond is dat nu gedaald tot slechts negen procent. In beleidsvacatures is ‘integriteit’ nagenoeg afwezig⁴².

In een reactie zeggen de ministeries die het meest ‘sensitief’ werven dat dit onvermijdelijk is in een tijd van ‘ingewikkelde maatschappelijke opgaven’. Zo schrijft Economische Zaken dat van beleidsmedewerkers wordt verwacht dat ze ‘oplossingen aandragen die rekening houden met veel verschillende belangen en factoren.’ De verschillende ministeries benadrukken dat het zoeken van generalistischere ambtenaren ook het gevolg is van een krappe arbeidsmarkt.

Het ‘Markt, tenzij’-principe

‘Het is een wonder dat die brug er nog staat’, zegt Rob Nijsse. Als hoogleraar constructieleer aan de TU Delft weet hij hoe Nederland eind 2016 aan een ramp ontsnapte. Het was al laat op de vrijdagavond, begin oktober, toen een constructeur van Rijkswaterstaat een belletje kreeg van een collega van onderzoeksbureau TNO⁴³. De Merwedebrug bij Gorinchem blijkt 24 scheuren te tellen in cruciale verbindingsstukken. De heren aan de telefoon schrikken zich rot. De brug blijkt nog maar een veilige levensduur te hebben van zes dagen⁴⁴.

Een vluchtig bij elkaar geroepen crisisteam komt om kwart voor drie ‘s nachts samen in de ‘Verkeerscentrale Zuidwest-Nederland’ in Rhoon, onder de rook van Rotterdam. Ze besluiten dat de brug onmiddellijk moet sluiten voor vrachtwagens. Als het zaterdagochtend om half zes eindelijk lukt om de directeur van Rijkswaterstaat te bereiken, wil die het besluit terugdraaien, maar de kogel is al door de kerk. Het zal nog twee maanden duren voordat de brug is gerepareerd. ‘Er werd lang veel te weinig geld uitgetrokken voor het onderhoud van dit soort bruggen’, zegt Nijsse. ‘Dan vergeet je als organisatie ook dat het wel eens mis kan gaan.’

Juist bij uitvoeringsorganisaties piept en kraakt het het meest en Rijkswaterstaat is een van de organisaties waar sinds het begin van deze eeuw het zwaarst is gesneden. Vanaf toen gold als officieel beleid het ‘Markt, tenzij’-principe. Het onderhouden, bouwen, en zelfs het ontwerpen van nieuwe infrastructuur werd voortaan aan marktpartijen gelaten. De dienst zelf maakte slechts de grove schetsen en bewaakte ‘het proces’.

‘“Markt, tenzij”, ja die kreet was het gevleugelde credo dat toen klonk. Maar dat bleek achteraf niet te brengen wat ervan werd gehoopt en verwacht’, zegt Jan de Bont. Hij was bij Rijkswaterstaat onder meer verantwoordelijk voor de aanleg van snelwegen bij Den Haag en Leiden en werd in 2002 directeur Publiek-Private Samenwerkingen op het Haagse hoofdkantoor⁴⁵. De Bont wilde vooral meer samenwerken met de markt, vertelt hij. ‘Daar zag ik kansen voor Rijkswaterstaat.’ Op het ministerie van Financiën hadden ze daar ook wel oren naar. ‘Gerrit Zalm was toen minister en wilde bezuinigen op de Rijksoverheid. Eén en één is twee, moet hij hebben gedacht.’ Tijdens de Balkenende-jaren werden er 2122 fulltime banen geschrapt, twintig procent in totaal. De kabinetten Rutte zetten die lijn door met een personeelsbezuiniging van vijftien procent⁴⁶.

Ingenieurs verdwenen en aanbestedingsjuristen kwamen ervoor terug. Werknemers zagen hun werkomgeving in hoog tempo veranderen. ‘Als ik echte deskundigen nodig had moest ik met zzp’ers werken omdat we die kennis zelf niet meer in huis hadden’, zegt een voormalig afdelingsdirecteur. ‘Daar zaten allemaal oud-collega’s tussen die richting hun pensioen waren vertrokken om voor zichzelf verder te gaan.’

Ook minister Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu schrijft in 2014 aan de Tweede Kamer dat de ingenieurs die nog hebben meegewerkt aan de bouw van de Deltawerken met pensioen zijn, of dat . ‘Binnen Rijkswaterstaat is de kritische ondergrens bereikt wat betreft de kennis op het gebied van waterveiligheid’. Na die uitspraak krabbelt Rijkswaterstaat uit de bezuinigingsperiode die nog onder Balkenende was ingezet. Er mocht weer geworven worden en in onze dataset zien we het aantal vacatures de lucht in schieten. In 2022 werden er meer dan vijf keer⁴⁷ meer mensen geworven dan in 2015. Opvallend: de zoektocht naar mensen met kennis van zaken – civiele techniek of waterbouwkunde – steeg even hard⁴⁸ mee.

Maar een organisatie uitkleden gaat een stuk sneller dan een organisatie opbouwen. De afgelopen jaren viel een hele reeks projecten langer en duurder uit dan verwacht. De bouw van de Zeesluis bij IJmuiden, het Zuidasdok in Amsterdam en de ringweg om de stad Groningen bijvoorbeeld⁴⁹. En vorig jaar bleek ook dat de verhoging van de Afsluitdijk drie jaar langer duurt, en een miljard duurder uitpakt dan begroot. In de aanbestedingsplannen had Rijkswaterstaat alleen rekening gehouden met stormen die vanaf de Waddenzee kwamen, niet vanaf het IJsselmeer, die veel vaker voorkomen. Rijkswaterstaat en bouwers BAM en Van Oord steggelen nog steeds over wie de rekening betaalt⁵⁰.

Critici wijten dat aan kennisgebrek. ‘Degene die de projectplannen voor de Afsluitdijk moest beoordelen had niet de kennis die zijn collega’s vroeger wel hadden gehad’, zegt TU-hoogleraar Nijsse. IT-ondernemer en ‘nerdfluisteraar’ Bert Hubert beschreef de neerwaartse spiraal waar organisaties als Rijkswaterstaat in zijn beland onlangs in een Volkskrant-podcast⁵¹ als ‘tweedegraads onhandig’. ‘Ze hebben niet genoeg expertise meer om de juiste expertise in te huren. Ze weten niet genoeg meer van een onderwerp om de juiste vragen te stellen.’

Zelf ontkent Rijkswaterstaat in een reactie dat recente vertragingen en problemen samenhangen met een gebrek aan technische expertise. ‘Bij deze dossiers spelen veel andere factoren’. Wel wijst de dienst op de eerdere gedwongen bezuinigingen en onderstreept zij dat er nauwelijks extern personeel te werven is. ‘Het vinden van kwalitatief goede kandidaten is met de krappe arbeidsmarkt een permanent aandachtspunt’. Vorig jaar werden er 2605 vacatures uitgezet, momenteel staan er tenminste nog zo’n zevenhonderd open.

Niet alleen Rijkswaterstaat botst op haar eigen grenzen. Door een tekort aan keuringsartsen bij het Centraal Bureau voor de Rijvaardigheid (CBR) zagen 75-plussers hun rijbewijs verlopen⁵². De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) betaalt jaarlijks tientallen miljoenen⁵³ aan dwangsommen omdat ze te lang over asielaanvragen doet. En gedetineerden krijgen minder tijd om te sporten of te recreëren omdat de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) niet genoeg bewaarders kan werven⁵⁴. Steeds vaker frustreren haperende uitvoeringsorganisaties politieke wensen. Toen minister Koolmees in 2021 plannen op tafel legde voor het hervormen van het stelsel van kinderopvangtoeslag, lieten maar liefst negen uitvoeringsorganisaties weten ‘terughoudend’ te zijn bij het uitvoeren van die plannen⁵⁵. Onder meer de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het UWV trokken hun handen ervanaf.

De Belastingdienst

En dan is er de Belastingdienst, met afstand de grootste werver in onze database. Alleen al in 2022 zette de dienst bijna achtduizend⁵⁶ vacatures uit. Al die nieuwe ambtenaren worden onder meer gezocht voor het herstellen van fouten in de Toeslagenaffaire en een blunder rondom ‘de spaartaks in box 3⁵⁷’. Het tekort werd groter door een desastreuze pensioenregeling⁵⁸ uit 2015, waardoor volgens de Belastingdienst zelf bijna zevenduizend ervaren medewerkers vroegtijdig de deur uitliepen. De afgelopen maanden bleek uit berichtgeving in NRC al dat de Belastingtelefoon bijna een miljoen keer niet werd opgenomen, en de inning van onder meer de omzetbelasting gevaar loopt vanwege ‘achterstallig technisch onderhoud.’ Dat gaat jaarlijks om 77 miljard aan Rijksinkomsten⁵⁹.

Afgelopen week leek er licht te gloren aan het eind van de tunnel. ‘De ICT van de Belastingdienst verbetert’, was de titel van een persbericht⁶⁰ dat het ministerie van Financiën uitdeed.^[5] Helaas bleek het bericht opgesteld door een al te politiek sensitieve ambtenaar: twee alinea’s lager staat namelijk dat er ‘eind 2026 weer ruimte komt voor nieuwe ICT-wijzigingen of grote beleidswijzigingen.’ Feitelijk betekent dit dat Rutte IV deze kabinetsperiode geen nieuw beleid⁶¹ kan doorvoeren. Een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen en het hervormen van de vermogensbelasting gaan op de lange baan.

Het tekort aan ICT’ers is de wankele vloer waar de Rijksoverheid op dit moment op staat. Het is de grootste categorie vacatures in onze database, op vrijwel alle ministeries gapen tekorten⁶². Maar liefst een derde van alle ICT-vacatures komt van de Belastingdienst. Ruim 7500 in totaal. Het ‘ICT-landschap’ daar bestaat uit een slordige negenhonderd overlappende en in elkaar grijpende systemen, waarvan een deel sterk verouderd is. Zo stamt het systeem om de omzetbelasting te verwerken uit 1982⁶³, en is een aantal van de applicaties geschreven in de stokoude programmeertaal COBOL⁶⁴. ‘Dat is een volstrekt doodlopende weg’, zegt IT-ondernemer’ Bert Hubert. ‘Die taal gebruikt bijna niemand meer.’ Toch zijn er meer dan tachtig⁶⁵ vacatures, allemaal van de Belastingdienst, waarin kennis van COBOL in de functie-eisen wordt genoemd. ‘Als daar al iemand op reageert, dan zullen het vooral zestigers zijn’, zegt Hubert.

‘De uitstroom is groter dan de instroom’, zegt Lourens Visser in zijn werkkamer op het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Visser is de ‘Chief Information Officer’ (CIO) van het Rijk en sinds drie jaar verantwoordelijk voor het coördineren van alle ICT bij de overheid⁶⁶. ‘Het lukt ons nog wel om mensen te vinden die een maatschappelijke bijdrage willen leveren aan de overheid, maar we houden ze steeds moeilijker vast’, zegt hij. ‘Werving is mijn grootste zorg’.

Visser komt zelf uit het bedrijfsleven en is een optimistische man die denkt in oplossingen, op tafel liggen zijn analyses van waar het vastloopt verpakt in infographics. Moeiteloos somt hij de knelpunten op. ‘Belastingdienst, UWV, DUO, Dienst Justitiële Inrichtingen, Sociale Verzekeringsbank’. Uiteindelijk is de digitale opgave overal. ‘De Ketheltunnel bij Schiedam moest laatst dicht omdat de bediener ziek was. Daar bleek nog een systeempje op Windows 95 te draaien⁶⁷’.

Het is de meest verontrustende observatie die opstijgt uit rapportages over de omvang van de ambtenarij: het wordt alleen maar erger. Wie naar een grafiek van leeftijdsverdelingen binnen de Rijksoverheid kijkt ziet een bult van met name mannen van in de zestig die de komende jaren stuk voor stuk zullen vertrekken⁶⁸. De elk jaar hogere vacaturepiek uit onze dataset zal alleen maar verder groeien.

Meer bezuinigen én meer eisen

Je zou kunnen zeggen dat toen Roel Bekker samen met andere topambtenaren in 2007 zijn plan opstuurde naar Beetsterzwaag, dat slechts voor de helft werd overgenomen. Want naast voorstellen om rigoureus te snijden in eigen vlees, gaven de ambtenaren ook een scherpe waarschuwing af. Ze bepleitten ‘nadrukkelijk een tempering van de aspiraties’. Oftewel: als er minder ambtenaren zijn dan moet de politiek ook minder eisen⁶⁹.

Het is een tragische constante in de relatie tussen politiek en ambtenarij deze eeuw: de politiek heeft altijd gretig bezuinigingsadvies omarmd, maar bleef steeds grotere vragen stellen. ‘De samenleving eist veel maar accepteert weinig’, zegt voormalig topambtenaar Frequin. ‘Ik krijg dan altijd het verwijt dat ik geen recht doe aan die samenleving maar dat is flauwekul. We willen steeds meer en hebben oplossing op oplossing gestapeld, maar er gaan nooit regels uit. We hebben het onszelf knap ingewikkeld gemaakt’.

‘Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ambtenaren gesteld’, zeiden ook de secretarissen-generaal van Algemene Zaken en Binnenlandse Zaken tegen NRC⁷⁰. Het was tevens de conclusie van een parlementaire onderzoekscommissie die uitvoeringsproblemen onderzocht: zij raadden ambtenaren aan om vaker ‘nee’ te zeggen⁷¹.

Het prijsplafond kon nog worden gered door marktpartijen maar uit ambtelijke torens klinkt steeds vaker ‘nee’, zien ook hoge ambtenaren die wij spreken op ministeries. Ze zijn opgelucht dat Rutte en anderen steeds vaker in de Kamer zeggen “je kunt nu even niets meer vragen”, maar ze zijn ook bezorgd. ‘Je ziet de spanning toenemen tussen wat ambtelijke organisaties kunnen en wat al die nieuwe bewindspersonen willen’, zegt een voormalig topambtenaar.

Het is maar de vraag hoe houdbaar dat is en, op den duur, hoe democratisch. Wat gebeurt er met een land waar grote wensen en ambities blijven stuklopen op onmacht en onvermogen? Toen Rutte aantrad als leider van het grootste kabinet ooit, spande hij een direct lijntje tussen het vertrouwen in de politiek en het vermogen van de politiek om dat wat het belooft ook echt tot uitvoering te brengen. In het eerste jaar is er alleen maar meer spanning op dat lijntje gekomen – wat als het knapt?

De PvdA schrijft in haar verkiezingsprogramma de verkiezingen van 2006: ‘We maken een omslag van beleid naar uitvoering. Van denkers naar doeners. Ook in aantallen ambtenaren. Niet volgens de kaasschaafmethode, maar door de voornemens voor ander en beter beleid in de rest van dit program- ma consequent door te voeren. Dus van de rijksoverheid naar uitvoerders en lokale overheden. Dat betekent dat het aantal rijksambtenaren kan en moet worden teruggebracht.’

• nog een extra efficiency taakstelling van 231 miljoen toen Balkenende IV demissionair was.

• Rutte I voegde daar procentuele bezuinigingen aan toe van afgerond 1,5 procent per departement.

• het Lenteakkoord voegt nog eens 875 miljoen toe

• Rutte II komt daar weer overheen met nog eens 1,1 miljard.

De bouw van het Zuidasdok bleek in 2020 weer langer te duren, en mogelijk 1 miljard duurder te worden, schreef de NOS.

De rondweg om Groningen moest in 2021 met drie jaar worden uitgesteld en valt minimaal 111 miljoen euro duurder uit.

Minister Koolmees schreef aan de Kamer dat al deze organisaties ‘terughoudend’ waren bij het uitvoeren.