In de toch al lange geschiedenis van één van de grootste en meest uitgestelde¹ wetten van Nederland was het een opmerkelijke laatste hindernis: twee weken geleden nam de Eerste Kamer een motie² aan om een wet die ze zelf had goedgekeurd toch nog even niet in te voeren. Minister van Binnenlandse Zaken Hugo de Jonge werd opgeroepen om nog één keer in gesprek te gaan met burgemeesters en gedeputeerden over de gewraakte ‘Omgevingswet’, die op 1 januari³ in moet gaan. De ICT is namelijk nog niet op orde.

Zo waren er meer niet-functionerende wetten. Na het toeslagen schandaal moest er een parlementaire enquêtecommissie met eenenveertig verhoren in vier weken⁴ aan te pas komen om te concluderen dat de fraudewet ervoor heeft gezorgd dat honderdduizenden burgers volkomen in de knel kwamen⁵. De toezichthouder op de gokmarkt constateert⁶ dat de twee jaar oude wet- en regelgeving om online gokken te reguleren veel strenger moet omdat gokbedrijven er allemaal hun eigen regels op nahouden. Ook de huurwet, die moest zorgen⁷ voor meer aanbod, bleek er vooral in te resulteren dat mensen na jaren van korte huurcontracten hun huis uit worden uitgezet⁸. In hetzelfde jaar als de huurwet werd geïntroduceerd, tekende⁹ Den Haag voor het afschaffen van de studiebeurs. Van de miljoenen die dit voor het onderwijs zou opleveren kwam maar weinig terecht.¹⁰ De wet stak slechts de ‘pechgeneratie’ in de schulden¹¹ en werd uiteindelijk teruggedraaid¹².

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Tweede Kamerleden hebben volgens het staatsrecht twee taken: ze moeten de regering controleren en samen met die regering wetgeving maken. In aanloop naar de vorige verkiezingen, bijna drie jaar geleden, beschreef¹³ Investico hoe de Tweede Kamer steeds minder tijd en aandacht had voor het controleren van nieuwe wetten. Vooral kleinere partijen lieten bij debatten over wetgeving verstek gaan. Ook werden wetgevingsdebatten uit de plenaire zaal verdrongen door actuele problemen. Het aantal keren dat de Kamer in de plenaire zaal een wet besprak halveerde tussen 2011 en 2019, toonde we toen. Hierdoor werden steeds meer wetten, ook belangrijke, behandeld in kleine zaaltjes achteraf met weinig aandacht van pers en publiek. Het onderzoek liet zien dat een Kamer vol kleine fracties het moeilijk maakt voor Kamerleden om hun aandacht goed over het wetgevende proces te verdelen.

Nu maakt Investico wederom de rekening op. Want de Kamer is met inmiddels twintig (eenmans)fracties gefragmenteerder dan ooit. Hoe gaan partijen met deze versnippering om? Welke keuzes maken ze? En welke gevolgen heeft dat voor de kwaliteit van de wetten die worden behandeld?

De trend van minder aandacht en betrokkenheid bij het wetgevingsproces zette door onder het kabinet Rutte IV. Kamerleden behandelden de afgelopen kabinetsperiode nog minder wetsvoorstellen. Toch gaan fracties niet meer, maar minder naar debatten.

Paradoxaal genoeg zorgt de versnippering in de Kamer niet alleen voor minder aandacht voor wetten. Als wetgeving wél wordt behandeld, leidt het grote aantal fracties nu tot aandacht en bemoeienis van steeds meer partijen, wat de kans op compromissen vergroot. ‘Partijen willen wel enige invloed hebben. En dan dienen ze maar enkele amendementen in waarvan je je kan afvragen of het wel nodig is en de wet niet nodeloos complex maken,’ aldus parlementair historicus aan de Universiteit van Maastricht Bert van den Braak.

Te ingewikkeld en verslapte aandacht

In haar bureau in Den Haag legt Nicole Temmink een dikke bruine envelop op tafel. Acht jaar lang werkte ze als medewerkster op de SP-afdeling. Toen Renske Leijten stopte als Kamerlid, nam Temmink haar plaats in¹⁴. ‘Dat veranderde niet zo veel, behalve dat ik plots ook debatten moest doen en veel gekke mailtjes kreeg.’

Ze maakt de envelop open en haalt een bundel papier met post-its tevoorschijn. ‘Dit is een voorbeeld van zo’n slechte wet.’ De tijdelijke Cyberwet moet inlichtingen- en veiligheidsdiensten meer bewegingsvrijheid geven om bijvoorbeeld internetverkeer af te tappen. Het wetsvoorstel ¹⁵, ingediend door Hanke Bruins Slot (CDA) en Kajsa Ollongren (D66), ‘is zo ingewikkeld dat ik er niets van begrijp’, zegt Temmink, zwaaiend met de bundel papier in haar handen. Ze wilde dan maar extra vragen over de wet stellen, maar daar was de meerderheid tegen. ‘Ze wilden de wet nog snel voor de verkiezingen door de Tweede Kamer loodsen.’ Dat lukte ook, Temmink stemde tegen. ‘Ik wilde niet voor een wet stemmen die ik niet eens begrijp.’

Elk nieuw wetsvoorstel ondergaat in grote lijnen hetzelfde traject. Eerst kunnen politieke partijen schriftelijk vragen stellen over het voorstel. Zijn er veel kritische vragen, dan is de kans groot dat Kamerleden ook fysiek het debat aangaan tijdens een wetgevingsoverleg of plenair debat. Bij grote bezwaren kunnen parlementariërs een amendement, een wijzigingsvoorstel, indienen. Als dit met een meerderheid wordt aangenomen, moet de wet worden gewijzigd. Daarna stemt de Tweede Kamer over het wetsvoorstel, al hoeft dat niet altijd.

We verzamelden alle wetsvoorstellen die tijdens de periode Rutte IV zijn ingediend en behandeld. Om de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij het wetsproces in kaart te brengen, telden we hoe vaak partijen schriftelijke vragen stelden of deelnamen aan wetgevingsdebatten, de resultaten vergeleken we met eerdere regeerperioden.

De aandacht voor nieuwe wetten in de fracties is verder aan het verslappen, zo blijkt uit onze analyse. De Kamer behandelt een derde minder wetsvoorstellen dan in de vorige kabinetsperiode. Toch wordt dat kleinere aantal wetten niet grondiger behandeld. Fracties stellen nog ongeveer even vaak schriftelijke vragen als in de vorige kabinetsperiode, ook het aantal debatten bleef even laag. Is er wel een debat over een wetsvoorstel, dan gaan partijen daar ook nog eens vijf procent minder vaak heen.

Steeds meer wetten snellen door de Tweede Kamer zonder dat partijen fysiek over de wet debatteren en - überhaupt - stemmen. Vier op de tien wetten verklaart de Kamer vandaag tot zogenaamd ‘hamerstuk’, dat is bijna tien procentpunt meer dan onder Balkenende IV. Vaak gaat dat om kleine wetswijzigingen en is dat begrijpelijk maar soms is zo’n hamerstuk niet helemaal zonder risico, toont de wet over het Systeem Risico Indicatie (SyRI), een overheidsinstrument om fraude te bestrijden. Drie jaar geleden oordeelde¹⁶ de Rechtbank Den Haag dat de wet - aangenomen als hamerstuk - in strijd was met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. ‘Versplintering maakt dat risico groter’, zegt Anne Bos, parlementair historicus aan de Radboud Universiteit. ‘Omdat kleine partijen druk zijn met andere dingen, is de kans groter dat er zo’n wet tussendoor glipt.’

De tanende aandacht voor wetten komt doordat er steeds meer kleine fracties zijn, niet doordat Kamerleden minder hard werken, blijkt uit de analyse. Individuele Kamerleden nemen meer wetgevingstaken voor hun rekening, terwijl alle partijen gemiddeld juist minder doen.

GroenLinks, SP en CDA ondervinden de gevolgen van versplintering. Nadat ze afgelopen kabinetsperiode minstens vijf zetels verloren¹⁷, daalde hun participatie in het wetgevingstraject met meer dan tien procent. PvdA-Kamerlid Henk Nijboer. ‘Hoe kleiner de fractie, hoe minder specialisaties.’ Toen Nijboer in 2012 als Kamerlid begon had de PvdA 38¹⁸ zetels. Na de vorige verkiezingen waren dat er negen¹⁹. ‘Je moet echt kiezen. Je kan lang niet alles doen.’

‘Dat is een probleem want de Kamer biedt zo minder tegenwicht aan de regering.’ zegt parlementair historicus Bos, ‘dan is er een grotere kans op slechte wetten’.

Impact als kleinere partij

In het tijdelijke Tweede Kamer-gebouw leidt een wegwijzer met daarop BoerBurgerBinnenhof naar het kantoor van Henk Vermeer (BBB). ‘Lekker man’, staat op de deurmat. De werkplek van Vermeer is kleurrijk gedecoreerd: plattegrond van Deventer boven de deur, geel-groene voetbalsjaal van ADO Den Haag, en rode klompen naast een leeggegeten bord friet met ketchup en mayonaise. Vermeer en de BBB namen hier twee jaar geleden intrek. ‘Je moet jezelf niet te serieus nemen, maar je taak als parlementslid wel.’

Die houding blijkt ook uit onze data. BBB en Lid Omtzigt zijn opmerkelijk actief in het wetgevingsproces. Ze zijn betrokken bij bijna een kwart van alle schriftelijke verslagen, wetgevingsoverleggen en plenaire debatten. Bij meer dan een op de drie wetsvoorstellen dient Caroline van der Plas schriftelijke vragen in; Pieter Omtzigt is aanwezig bij een op de vier debatten. In hun eentje laten ze partijen met meer zetels als JA21, Volt, Denk en PvdD achter zich.

Vermeer, een van de oprichters van BBB, is niet verrast als we hem de cijfers voorleggen. ‘Inzetten op goede wetgeving was vanaf dag één het beleid, want wij moeten het volk vertegenwoordigen.’ Het was, met het oog op de toekomst, een bewuste keuze om daar breed op in te zetten. ‘Caroline wilde eigenlijk overal aanwezig zijn. Als we na de verkiezingen met extra zetels beginnen, dan hebben we in ieder geval een stukje voorkennis op verschillende beleidsterreinen.’

Pieter Omtzigt, die in zijn verkiezingscampagne een punt maakt van ‘bestuurlijk herstel’, koos er afgelopen regeerperiode als eenmansfractie voor werk te maken van het wetsproces. ‘Wetgeving heeft een blijvende impact en is de kerntaak van een Kamerlid’, reageert hij schriftelijk.

Omtzigt en BBB laten zien dat ook kleine partijen impact kunnen hebben op het wetgevingsproces. Hoe het hen lukt om daar tijd voor te maken? ‘Het is een kwestie van prioriteiten’, schrijft Omtzigt. ‘Ik kies er bewust voor om belangrijke wetten te behandelen en bij de wetgevingsoverleggen te zijn.’ Ook de BBB denkt goed na over de keuzes die het maakt. ‘In vergelijking met andere partijen geven wij meer geld uit aan beleidsmedewerkers.’

De partij zet vooral in op schriftelijke vragen, een belangrijk middel om extra informatie over bijvoorbeeld de noodzaak of het mogelijk effect van nieuwe wetten boven water te krijgen. ‘Die vragen kan je ook op zondagavond vanachter je computer stellen. Zo hebben we invloed op het debat en de uitkomst van de wet.’

Schitteren in afwezigheid

Waar BBB en Omtzigt uitblinken, vallen andere partijen op door hun afwezigheid. FvD, BIJ1, Fractie Den Haan, Lid Gündogan, PvdD en Groep van Haga hebben zich nauwelijks bemoeid met het wetgevingsproces. Ook het grotere PVV is relatief weinig actief: het stelt slechts bij een op vier wetten schriftelijke vragen, en kreeg afgelopen regeerperiode geen enkel amendement aangenomen.

Hoe maken die kleine partijen keuzes? Nieuwkomer Volt blijkt nauwelijks schriftelijke vragen te stellen, maar is vaker aanwezig bij wetgevingsdebatten. Volgens de partij is dit ‘geen bewuste keuze. Alles is nieuw: we zitten pas twee en een half jaar in de Tweede Kamer. Volt heeft de afgelopen jaren haar weg moeten vinden.’

Een partij als Ja21 kiest wél doelbewust. Ze kiest net als FvD, Groep van Haga en PvdD voor de plenaire zaal, waar de camera’s draaien. ‘Het plenaire debat is uiteindelijk dé plaats om het kabinet rechtstreeks te bevragen en om alternatieven aan te dragen waar direct een reactie op komt. Zeker gelet op de onbeperkte spreektijd bij debatten die wetgeving betreffen.’

De Partij voor de Dieren bungelt met zes zetels helemaal onderaan in het participatielijstje en laat zelfs negentig procent van de wetten helemaal links liggen. PvdD-Kamerlid Eva van Esch legt uit: ‘We kiezen veel scherper, anders verlies je het doel uit het oog. Wij zetten al onze krachten in op de tien procent die overblijft omdat daar de kern van onze partij ligt’. Die kern ligt in thema’s als natuur, duurzaamheid, dieren en water.

Is dat niet een beperkte invulling van je taak als parlementslid? ‘Iedereen heeft zijn eigen rol, en dit is die van Partij voor de Dieren. Hier zijn wij voor opgericht. Wij zijn de luis in de pels om onderwerpen op de kaart te zetten.’

‘Debatten duren hier soms gewoon hele dagen, inclusief voorbereiding.’ zegt Van Esch De afweging die je dan maakt is: is onze mening zo anders dat je hem wil laten horen? Als we een inbreng leveren, dan moet het ook kwalitatief goed zijn. Dan gaan we er honderd procent voor. En anders willen we geen tijd verliezen die je wilt besteden aan je eigen thema’s.’

Aan wetten sleutelen

Door versplintering bestaan regeringscoalities steeds vaker uit een kleine meerderheid²⁰. Wie vandaag een wetsvoorstel indient, moet dus rekening houden met de wensen van alsmaar meer partijen. Laten kleine partijen uit tijdsgebrek verschillende wetten helemaal links liggen, soms springen ze ook samen op een wet waar ze allemaal belang bij hebben.

Een amendement is het meest krachtige middel waarover Tweede Kamerleden beschikken om een wetsvoorstel aan te passen naar hun eigen wensen. Wordt een amendement aangenomen, dan moet het ook worden uitgevoerd²¹, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een motie of een mondelinge toezegging van de minister. Vooral leden uit de oppositie proberen op deze manier de wetgeving te beïnvloeden, blijkt uit onze data.

Afgelopen kabinetsperiode sleutelde de SP het vaakst van alle partijen aan wetsvoorstellen. Bijna de helft van haar amendementen werd aangenomen, het hoogste percentage van alle oppositiepartijen en drie keer vaker dan in de vorige kabinetsperiode. ‘We worden niet vaak gezien als constructieve partij, maar we doen wel serieus ons werk als het gaat over wetten beoordelen’, zegt SP-Kamerlid Nicole Temmink. ‘We bekeken de wetten kritisch, en probeerden die te verbeteren.’

Soms dient een amendement ook een strategie. ‘Je kunt nadenken over wanneer je een amendement indient. In principe doe je dat op het moment dat de wet klaar is voor plenaire behandeling.’ Maar soms doet Temmink dat al eerder, ‘want dan trek je ook de discussie een beetje naar je toe.’ Zo stelde de SP bij een wetsvoorstel over de financiering van politieke partijen voor om geen giften uit het buitenland toe te laten. ‘Die amendementen hebben we vrij snel ingediend, en dan merk je ook dat daar een discussie over gaat. Het heeft uiteindelijk wel geresulteerd in echt een andere wet dan die in eerste instantie is voorgelegd.’

Ook de kleine SGP dient vaker dan gemiddeld een amendement in. ‘Ze dienen vaak om voorstellen die je niet kan steunen zoveel mogelijk in ‘schade’ te beperken.’

De PvdD hanteert ook hier weer een ‘radicaal andere’ strategie. Geen van de 23 amendementen die de partij indiende, werd afgelopen regeerperiode aangenomen. ‘Wij doen geen water bij de wijn’, verklaart Van Esch. ‘Met het sluiten van compromissen kom je uiteindelijk niet bij die duurzame toekomst die wij voor ogen hebben.

Veel amendementen kunnen een wet complex en onoverzichtelijk maken, zegt ook Henk Vermeer van de BBB. ‘Ik denk dat vaak een soort politieke amendementmolen over een wetsvoorstel heen gaat. En dan wordt er van alles ingegooid of uitgehaald. Het is de vraag of datgene wat er uitkomt, nog werkbaar is. Ik denk dat wij te veel wetten hebben die compromissen zijn, en dat is een probleem.’

Kleine regeringscoalities moeten ook meer rekening houden met hoe de zetels verdeeld zijn in de Eerste Kamer. Anticiperend op hoe de Senaat verdeeld is wordt er in het wetsproces steeds vaker met Eerste Kamerleden rekening gehouden, zo krijgt de Senaat meer invloed op wetgevende processen. De coalitie had de afgelopen kabinetten in de Eerste Kamer vaak slechts een nipte, of helemaal geen meerderheid²², waardoor ze ook waren aangewezen op partijen buiten de coalitie. In de laatste vijftien jaar ging het aantal fracties in de Eerste Kamer van tien naar vijftien stuks²³, met gemiddeld slechts vijf senatoren per fractie.

Dat merkte ook de BBB. Na de verkiezingen op 15 maart werd de partij plotsklaps de grootste²⁴ in de Eerste Kamer. ‘Vanaf toen werd het een gekkenhuis’, zegt Vermeer. ‘We waren niet langer de partij met die ene stem die toch nooit de doorslag geeft, maar plots een partij met bijna twintig procent van de zetels in de Senaat.’ Omtzigts partij NSC heeft er nog niet een. ‘Het wordt interessant als Omtzigt straks heel groot wordt in de Tweede Kamer’, zegt Henk Vermeer van BBB met een veel betekenende glimlach.

Op 27 oktober om half vier ‘s nachts stond een tiental parlementariërs in de plenaire zaal over honderden moties en amendementen te stemmen²⁵. Vlak voor het verkiezingsreces moest nog het een en ander worden afgehandeld. Maar, zo analyseerden politiek commentatoren de volgende ochtend, die moties dienden vooral voor de eigen achterban.

Waar houden Kamerleden zich wel mee bezig, als er steeds minder tijd wordt besteed aan wetgeving? Een graadmeter is het jaarlijks aantal ingediende moties, die worden bijgehouden door het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer. Van de partijen die slecht scoren op betrokkenheid bij wetgeving dienden de Partij voor de Dieren en PVV vorig jaar de meeste moties in. Ook Groep Van Haga en in mindere mate Denk houden zich weinig met wetgeving bezig, maar dienen wel veel moties in.

Er is al jaren kritiek op de grote hoeveelheid moties in de Tweede Kamer. In 2021 schreef Kees van der Staaij (SGP) in een rapport²⁶ over versterking van de Tweede Kamer al dat ‘steeds dezelfde moties worden ingediend’ en dat er veel ‘overbodig’ zijn. Het mocht niet baten, want vorig jaar dienden Kamerleden vijfduizend moties in, een record²⁷. Vraag is ook nog eens hoeveel de moties bereiken. Slechts 73²⁸ werden overgenomen door bewindslieden. ‘Ik vind dit een weinig effectieve manier, dit is tijd die beter kan worden besteed aan wetgeving en gewone debatten’, zegt hoogleraar Bert van der Braak. ‘Honderden moties voor een demissionair kabinet in de laatste week voor het reces, daarvan kan je je afvragen ‘wat is de zin hiervan’?

Het is ook niet de eerste keer dat de conclusie valt dat de Tweede Kamer haar wetgevende taken beter moet uitvoeren. In 2009 presenteerde toenmalige Kamervoorzitter Gerdi Verbeet²⁹ een ‘parlementaire zelfreflectie’, die er kwam na een motie van Jan Schinkelshoek (CDA) vanwege het ‘publieke debat over de positie, reputatie en werkwijze van de Tweede Kamer’. Verbeet schrijft dat het accent in de Kamer sterk op ‘11 fracties en 150 individuele leden’ ligt en minder op ‘het instituut waar het fundamentele, beslissende debat wordt gevoerd en besluiten worden genomen’. De Kamer neemt zich voor om wetgeving en beleid ‘uitvoeriger te toetsen, vooraf en achteraf’, omdat ‘veel problemen rond wetgeving zich voordoen bij de uitvoering van de wetten in de praktijk’.

Onlangs was er een nieuw initiatief³⁰ om het parlement te ‘versterken’. Kamerleden Laurens Dassen (Volt) en Mirjam Bikker (ChristenUnie) constateren in een initiatiefnota: ‘we zien steeds vaker wetten met grote negatieve gevolgen voor verschillende mensen’ door de ‘waan-van-de-dag-politiek’. Ze stellen voor om bij alle wetten een ‘parlementaire wetsverkenning’ te doen en zo het parlement ‘vanaf het begin mee te nemen in wetsvoorstellen van het kabinet’.