Besparen, besparen, besparen. Sinds de oorlog in Oekraïne gaat er geen dag voorbij of minister Rob Jetten van Klimaat vertelt glimlachend doch vastberaden dat energiebesparing ‘de crux’ is. Huishoudens en bedrijven moeten zich van hem ‘massaal inzetten¹’. Zo kan Nederland ‘voor het einde van het jaar onafhankelijk zijn van Russische energie²’, ‘een gastekort komende winter voorkomen³’ en het klimaatprobleem versneld aanpakken. Overheidsgebouwen, lantaarnpalen, monumenten, overal moeten de lichten uit. ‘Wat mij betreft ligt alles ter tafel’, zei de minister onlangs.⁴

‘Energiebesparing heeft de afgelopen jaren niet de aandacht gekregen die het verdient’, bekent hij bij de start van de besparingscampagne. Maar, belooft hij: ‘Daar gaan we verandering in brengen⁵.’ Een van de maatregelen die hij aankondigt is dat meer bedrijven verplicht moeten gaan besparen⁶.

Dat voorgaande Nederlandse kabinetten energiebesparing onvoldoende aandacht hebben geschonken is echter maar half waar. Kleine en middelgrote bedrijven konden inderdaad jarenlang wegkomen met nodeloos energieverbruik. Omgevingsdiensten zijn pas sinds een paar jaar op pad⁷ om de al sinds 1993 bestaande verplichtingen te handhaven, met weinig succes, stelt Investico vast na een rondgang.

Maar voor de allergrootste energiegebruikers van ons land had de regering juist wel alle aandacht. Als één van de weinige landen in de EU⁸ zondert Nederland haar gehele zware industrie al bijna twintig jaar volledig uit van verplichtingen om minder energie te gebruiken⁹. De uitzondering ging al die tijd verder dan Brusselse regels toestonden, blijkt uit onderzoek van platform Investico voor De Groene Amsterdammer en Trouw.

Tot tweemaal toe togen Nederlandse ministers van Economische Zaken bovendien naar Brussel om concrete besparingsdoelen ‘van tafel’ te krijgen. Mede dankzij het dwarsliggen van Nederland komen die doelen er keer op keer niet. Pas op prinsjesdag 2021¹⁰ maakt het kabinet een scherpe draai en beëindigt de jarenlange uitzondering voor de zware industrie. Jetten noemt de uitzondering tegenover Investico ‘een politieke keuze’. Was die eerder teruggedraaid, dan had ‘een aanzienlijke besparing gerealiseerd kunnen worden’, zegt hij¹¹.

Haalbare maatregelen voor de ondernemer

‘Het is enorm leuk werk. Iedere controle draag je toch iets bij aan de gehele besparing van energie’, zegt de toezichthouder energiebesparing van Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant. Met een notitieblok in de hand stapt ze een Monkey Town in het westen van Brabant binnen, een overdekte kinderspeelhal met hoge klimtoestellen, trampolines en talloze gillende kinderen.

‘Fijn dat ik even langs kan komen’, glimlacht ze naar de eigenaar. Hij begrijpt het nut van de controles wel. ‘Zeker met de stijgende prijzen nu, maar Nederland is wel echt een regeltjesland.’ In de zaal, een voormalige tennishal uit de jaren 80, is het lastig om de temperatuur te regelen ‘Die kinderen ravotten zich wel warm, maar die ouders zitten stil hé.’

Ondertussen kijkt de inspecteur ijverig rond. Overal ziet ze energie vliegen. Ze let vooral op isolatie en wijst naar de buizen die dwars door de hal lopen. ‘Hier is al een poging gedaan, maar ik moet het toch noteren, het is verplicht,’ zegt ze. ‘Als je die buizen goed inpakt verliezen ze veel minder warmte.’ Oké, knikt de ondernemer. ‘Ik geef het door aan de verhuur. Ik weet niet wat hij ermee doet.’

Er zijn nog geen boetes uitgeschreven, wel ontvangt hij een brief met een aantal maatregelen die hij binnen drie maanden moet doorvoeren. ‘Je kijkt toch naar wat haalbaar is voor de ondernemer.

De afgelopen drie jaar kregen zo’n vijftienduizend bedrijven¹² een energiecontroleur op bezoek. Uit cijfers die Investico opvroeg bij de 29 omgevingsdiensten blijkt dat bijna tweederde¹³ van deze bedrijven niet alle wettelijk voorgeschreven maatregelen had genomen om energie te besparen. De maatregelen tellen op tot een besparing gelijk aan 650 duizend huishoudens¹⁴.

Van tienduizenden bedrijven weten de omgevingsdiensten niet of ze überhaupt onder de energiebesparingsplicht vallen. Een omgevingsdienst mag namelijk pas een controleur langssturen wanneer een bedrijf meer dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas gebruikt¹⁵. De diensten ontvingen een lijst met bedrijven van het Rijk, maar daar zit een foutmarge in tot wel veertig procent.

Zo troffen inspecteurs een Primera die een duizelingwekkende hoeveelheid gas en licht zou gebruiken. Wat bleek? De oppervlakte van het hele gemeentehuis van Den Haag waarin het kioskje is gevestigd, was gebruikt bij het berekenen van het energieverbruik. ‘Vervolgens zijn we weer een tijd bezig met telefoontjes verwerken van bedrijven die we ten onrechte hebben aangeschreven’, zegt een controleur¹⁶ van de omgevingsdienst Haaglanden.

Rechtstreekse toegang tot verbruikscijfers zou inspecteurs helpen, zo zeiden ze vier jaar geleden tegen Trouw¹⁷. Maar netbeheerders weigeren dat, onder druk van VNO-NCW, met een beroep op de Elektriciteits- en Gaswet. Weliswaar moeten bedrijven sinds 2019 rapporteren over hun energieverbruik. Nog steeds hebben duizenden bedrijven niet gerapporteerd¹⁸.

Onmacht in controle besparingsmaatregelen

Zelfs als inspecteurs de benodigde informatie hebben, opereren ze met een arm op de rug gebonden. Want alleen maatregelen met een ‘terugverdientijd’ van vijf jaar zijn verplicht. Dat komt er in de praktijk op neer dat milieu-inspecteurs voor individuele bedrijven moeten gaan bewijzen dat een maatregel rendeert. Zo belandden omgevingsdiensten in een eindeloos juridisch gevecht¹⁹ voordat zij supermarkten zo ver kregen om deurtjes voor koelingen te plaatsen. Volgens de supermarkten waren de kosten hoger dan de opbrengsten, omdat klanten niet meer werden verleid tot een impulsaankoop uit het koelvak.

En dan zijn er nog vijftien- tot twintigduizend van de meest vervuilende bedrijven²⁰ waarvan een groot deel helemaal niet gecontroleerd kan worden. Dit zijn bedrijven die een milieuvergunning moeten hebben, waarin ook besparingsmaatregelen staan. Maar veel vergunningen zijn verouderd en alle vergunningen opnieuw doornemen ‘is een arbeidsintensief proces’, stelt de omgevingsdienst Rijnmond²¹. Het gevolg: slechts 7 van de 29 omgevingsdiensten melden ons dat ze meer dan de helft van de vergunningen hebben aangepast. Anderen zitten pas op 5 of 9 procent, moeten nog beginnen of hebben geen idee hoe ver ze zijn. Ook hierover trekken omgevingsdiensten al een tijd aan de bel. Dat wordt nu aangepakt; bij invoering van de nieuwe Omgevingswet.

Veel regionale diensten zijn niet in staat om voldoende te handhaven: te weinig capaciteit, te weinig kennis, zegt ook Ed Nijpels. Tot voorkort was de prominente VVD’er bij de SER voorzitter van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord. ‘Als er niet wordt gecontroleerd dan wordt die energiebesparingsplicht een running gag. Dan zegt men: ach, ze komen toch nooit langs.’

Bijna de helft van het totale Nederlandse energieverbruik komt voor rekening van de industrie²². Een paar honderd industriële reuzen verbruiken het leeuwendeel. Alle reden om flink te besparen. Maar de 430 grootste CO2-uitstoters van Nederland worden sinds jaar en dag volledig uitgezonderd van alle verplichte maatregelen voor energiebesparing. Het kabinet Balkenende II verbiedt vanaf 2005 zelfs het opnemen van besparingsvoorschriften in hun vergunningen, een verbod dat tot afgelopen jaar standhoudt²³.

Het idee erachter is dat deze bedrijven al deelnemen aan het Europese emissiehandelssysteem (ETS). Binnen dit systeem krijgen ze uitstootrechten, die steeds verder afnemen en duurder worden. Hierdoor zouden ze vanzelf energie gaan besparen. Daar kwam weinig van terecht, zegt milieueconoom Sander de Bruyn van onderzoeksbureau CE Delft. ‘Het was sinterklaas met die emissierechten, er was een enorm overschot. Tot 2020 is er daarom niet of nauwelijks een prikkel van het ETS uitgegaan om energie te besparen.’

De uitzondering voor grote industriële bedrijven is zo riant dat deze volgens verschillende experts²⁴ in strijd is met EU-richtlijnen²⁵. De Nederlandse interpretatie is niet ‘richtlijnconform’, schrijft Valerie van ‘t Lam, energierecht advocaat bij Stibbe, omdat de Europese richtlijn ‘expliciet bepaalt’ dat de toegestane uitzondering alleen voor activiteiten die ter plekke CO2 uitstoten. Nederland heeft die mogelijkheid maximaal opgerekt tot alles op het bedrijfsterrein²⁶. Voor zover bekend is er geen enkele andere EU-lidstaat die van de uitzonderingsmogelijkheid²⁷ gebruikt maakt, in welke vorm dan ook. Volgens het ministerie heeft de Europese Commissie ‘niet aangegeven dat Nederland de richtlijn op dit punt verkeerd heeft geïmplementeerd.’ De Europese Commissie gaat niet in op vragen van Investico

Liever een uitgeklede richtlijn

Ook in Europa spant Nederland zich in om concrete Europese besparingsdoelstellingen te voorkomen²⁸. De doelstellingen per lidstaat²⁹ die de Europese Commissie graag wil, hebben wij niet nodig, stelt minister Maxime Verhagen in 2011. Nederland heeft in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw genoeg gedaan, vindt hij. Meer inspanningen zou Nederlandse bedrijven geld kosten³⁰. ‘Ik zal inzetten op een uitgeklede richtlijn zonder verplichtingen’, belooft Verhagen aan de Kamer³¹, die daar in een motie³² getiteld ‘over het van tafel krijgen van de richtlijn’ op aandringt.

Enkele jaren later wil de Europese Unie de richtlijn updaten. Aan de positie van Nederland is onder EZ-minister Henk Kamp weinig veranderd³³. ‘Nederland was opvallend halsstarrig op het gebied van energiebesparing en wilde vooral geen stapeling van doelen naast het ETS, zegt Gerben-Jan Gerbrandy (D66) destijds lid van het Europees Parlement. Hij vindt het opvallend: ‘Het is een no-brainer: de allerschoonste en goedkoopste energie is energie die je niet gebruikt.’

Van Rob Jetten moet nu ook in Europa de knop om. Plotseling zitten we volgens de minister in de Europese ‘kopgroep³⁴’. Zijn optimisme kan niet verhullen dat Nederland de boot gemist heeft. Bedrijven moeten nu in aanloop naar de crisis-winter die ons te wachten staat noodgedwongen bedrijfsprocessen stil leggen en in paniek dure, ineffectieve maatregelen nemen, of zelfs sluiten.

‘Het had een substantieel deel gescheeld als we meer hadden gedaan’, zegt Ed Nijpels. En met de draai van het kabinet zijn we er nog niet. ‘Nog steeds ligt er veel terrein braak op het gebied van energiebesparing,’ merkt Nijpels op. ‘En het is een van de meest effectieve vormen van klimaatbeleid, het verdient zichzelf altijd terug.’

Voor de handhaving maakt het kabinet nu tientallen miljoenen³⁵ extra vrij. Maar het is de vraag of daarmee alle obstakels zijn weggenomen. ‘De aanpassingen zullen helpen, maar zeker als grote bedrijven niet willen, blijft het handhaven lastig’, zeggen de diensten. ‘Een ondernemer kan altijd verdedigen dat hij iets niet heeft gedaan als een verduurzaming hem te veel geld kost³⁶.’