De vergadering van de Diemense gemeenteraad is al een klein uur bezig wanneer een jonge vrouw in witte blouse opspringt. Ze begint op een fluitje te blazen, en al snel klinkt er een koor van fluitjes door de raadszaal. De actievoerders trekken een zijdeur open en de gemeentebeveiliger snelt toe, maar hij kan niet voorkomen dat een drumband de vergadering komt binnentrommelen¹. ‘Ik protesteer, geen biomassa meer’, zingen de klimaatactivisten terwijl de vrouw oordopjes uitdeelt en de aanwezige Diemenaren het spreekkoor meer kracht bij zetten.

Na een klein kwartier maant de politie de groep naar buiten en hervat de burgemeester de vergadering. Op de achtergrond klinkt nog het doffe tromgeroffel van de actiegroep die op het plein voor het gemeentehuis verder gaat. Ondertussen gaat een meerderheid van de gemeenteraad, zwaar zuchtend en met tegenzin, akkoord met de bouw van de grootste biomassacentrale van het land, waar ze tot haar eigen frustratie niets tegen zegt te kunnen doen.

Alweer een boze groep burgers erbij; dat heeft de overheid weer goed voor elkaar. Protesten tegen milieugevolgen van nieuwe activiteiten worden tegenwoordig gesmoord in onmacht, met steeds bozere burgers als resultaat. Maar dat is het gevolg van bewust beleid dat tien jaar geleden werd ingezet. Wat begin deze maand gebeurde in Diemen, is vrijwel wekelijks wel ergens in Nederland aan de hand. Burgers die ageren tegen een mestvergister in hun achtertuin of klimaatactivisten die een raadsvergadering platleggen, hebben ontdekt dat zij vrijwel de enige overgebleven hoeders zijn van ons milieu.

De overheid heeft die taak immers bewust afgestoten, waardoor Rijk, provincies en gemeenten tegenwoordig half blind vergunningen verstrekken. Ze stemmen in met grote projecten zonder goed in kaart te hebben gebracht wat de milieueffecten zijn. Een mestverwerker in Oss², gasboringen in Groningen³, controversiële zoutwinning in Zuidoost-Twente⁴ en een olieraffinaderij in Pernis⁵ konden doorgang vinden zonder dat bekend was wat de effecten zijn op milieu, natuur en gezondheid.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

De milieueffectrapportage

De milieueffectrapportage (MER), die het milieu in Nederland bijna dertig jaar⁶ beschermde tegen te smerige industrie of vervuilende landbouw, werd de afgelopen tien jaar grotendeels in stilte afgebroken. Het aantal milieueffectrapportages – studies die zijn bedoeld om gevolgen voor milieu, gezondheid en natuur te onderzoeken – is in tien jaar meer dan gehalveerd⁷. En van de Commissie voor de Milieueffectrapportage, die de kwaliteit van de milieustudies moet controleren en overheden helpt om goede besluiten te nemen, is vrijwel niets meer over.

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico dook voor De Groene Amsterdammer, Tubantia en Trouw in de wereld van de milieuvergunningen, en ontdekte dat onze eigen overheid het milieu en onze gezondheid niet meer beschermt. Terwijl milieuproblemen zoals klimaatverandering en luchtvervuiling alleen maar nijpender worden, zijn landelijke milieunormen afgezwakt en worden verantwoordelijkheden afgeschoven op lokale overheden. Veel van hen zijn niet capabel of niet bereid om milieueffecten goed in kaart te brengen. Burgers of milieuorganisaties kunnen ook bij de rechter weinig uithalen, omdat de mogelijkheden om tegen milieubesluiten in bezwaar te gaan flink zijn ingeperkt. Milieu en gezondheid zijn het kind van de rekening.

Zonder milieustudies tasten omwonenden en milieuorganisaties in het duister over de milieueffecten van een nieuw project. Ook de overheid zelf weet vaak helemaal niet hoeveel CO2, fijnstof, stikstof of stank een nieuwe fabriek of stal werkelijk uitstoot, en hoeveel schade dat toebrengt aan lucht, klimaat of natuur. Milieunormen raken zo buiten bereik, stellen experts.

Dat is een probleem, want Nederland overschrijdt al jaren Europese milieunormen⁸. De Nederlandse uitstoot van ammoniak en stikstof was in 2017 flink hoger dan toegestaan. Ook de fosfaatuitstoot lag jarenlang te hoog⁹. Afgelopen mei kwamen bijna tweehonderd milieuvergunningen op losse schroeven te staan nadat de Raad van State oordeelde dat de Nederlandse aanpak van het stikstofprobleem tekort schiet¹⁰.

Centraal in dit verhaal staat de MER; de milieueffectrapportage die in 1987 werd ingevoerd om te zorgen dat milieubelangen goed worden meegewogen bij vergunningverlening¹¹. Geliefd bij ondernemers was de regeling nooit, maar eind jaren negentig kreeg de milieutoets extra beruchtheid toen milieuclub Das en Boom de bouw van een industrieterrein in Heerlen vertraagde door te wijzen op de aanwezigheid van de korenwolf in het gebied; iets wat dankzij het milieueffectrapport was ontdekt. Sinds 2010 hebben opeenvolgende kabinetten stilletjes de wet op de milieueffectrapportage afgebroken. De Europese Commissie stelde de overheid afgelopen maart zelfs in gebreke omdat Nederland niet langer voldoet aan de Europese richtlijnen¹²; nota bene voorschriften die in de jaren tachtig op initiatief van Nederland zijn vastgesteld en deels door Nederlandse juristen zijn geschreven.

Een lastige commissie

‘Een platvloerse bezuiniging, een naïeve marktwerkingsgedachte, een ongemotiveerde preferentie voor de economische kant van de zaak, en een totale veronachtzaming van de zachte waarden van de maatschappij, zoals milieu en leefomgeving.’ Het zijn geen typische woorden voor een VVD’er maar Niek Ketting, oud- Eerste Kamerlid voor de VVD, spreekt ze met verve uit. Hij is nog steeds verontwaardigd over hoe de milieueffectrapportage in zijn ogen ‘met een totale veronachtzaming van bestuurlijke verantwoordelijkheid’ is afgebroken¹³.

Ketting was tussen 1998 en 2014 voorzitter van de Commissie voor de Milieueffectrapportage, een onafhankelijke expertcommissie die milieurapporten voor grote projecten beoordeelt. Sinds de jaren tachtig kon aanvankelijk niemand die in Nederland een weg, windmolen, fabriek of vliegveld wilde aanleggen om de commissie heen. Voor elk project moeten milieueffecten in kaart worden gebracht en worden onderzocht hoe de milieuschade zo klein mogelijk kan blijven. De commissie voor de milieueffectrapportage beoordeelt of dit goed gebeurt. Het is bedoeld als moderne, flexibele regelgeving. In plaats van starre regels op te leggen, kunnen overheden aan de hand van milieustudies per project bekijken hoe het milieu het best beschermd en stap voor stap verbeterd kan worden.

Maar als Ketting in 1998 bij de commissie binnenstapt, treft hij een volgens hem ‘stoffige organisatie met een hoog notarisgehalte’. De commissie zat bovenop de regeltjes, maar had geen werkelijke invloed op het milieuvriendelijker maken van wegen of fabrieken. ‘Het was een verplicht nummertje.’ De nieuwe voorzitter wil dat anders, bijvoorbeeld door de milieueffectrapportage in te zetten voor beslissingen die ertoe doen; wanneer er nog wat te kiezen valt. ‘Het heeft geen zin om een MER te maken voor een spoorviaduct in Geldermalsen als de besluitvorming over de Betuwelijn al heeft plaatsgevonden.’ De milieustudies bij grote projecten of strategische keuzes moeten volgens hem serieuzer worden, zodat de verplichte onderzoeken bij kleinere projecten kunnen worden afgeschaft.

In zijn eerste jaren wordt de commissie zichtbaarder en assertiever, en dus lastiger voor politici. Zo oppert de commissie bij een studie over verbreding van een snelweg dat er óók gedacht moet worden aan rekeningrijden. ‘Nou, ik ben op het ministerie ontbóden!’, zegt Ketting. ‘Of dat er wel in moest. Ik zei: “dat moet er niet in, dat kómt er gewoon in.”’

De bijl in de milieuwetgeving

Maar in 2010 zet Balkenende IV de bijl in de milieuwetgeving. Nederland zit in een zware recessie en de regering wil met de crisis- en herstelwet de economie weer aanjagen. Vergunningen moeten sneller verstrekt gaan worden en ‘stroomlijning van het proces’ van milieueffectrapportage moet ervoor zorgen dat nieuwe projecten eerder van de grond komen en de economie uit het slop raakt¹⁴. Ketting is er nu, ruim tien jaar later, nog boos over. Dankzij de verplichte milieustudie gaat besluitvorming namelijk sneller, concludeerde hij twee jaar eerder als lid van de Commissie Elverding, die voor het ministerie van VROM onderzoek deed naar vertragingen van infrastructuurprojecten. Wanneer milieueffecten vanaf het begin goed in kaart worden gebracht, is er later minder vertraging¹⁵. Om dan toch het omgekeerde te suggereren is ‘gewoon stupiditeit’. Ketting: ‘Ik heb milieuminister Jacqueline Cramer (PvdA) opgebeld en gevraagd of ze de weg kwijt was, en dat hier een maatregel werd genomen die desastreus is voor de kwaliteit van de besluitvorming in Nederland.’

Uiteindelijk is het minister Schultz van Haegen (VVD) die de MER echt de das om doet. Met opeenvolgende wetswijzigingen snoept de minister steeds meer van de milieuwet af. Ze laat strenge normen varen, verschuift alle verantwoordelijkheid naar gemeenten en provincies en zet de tijdelijke crisis- en herstelwet om in permanente regelgeving¹⁶. Projectontwikkelaars hoeven sindsdien minder vaak¹⁷ verplicht een milieueffectrapport te laten maken, en hoeven milieuvriendelijkere alternatieven niet langer in kaart te brengen¹⁸. Ook zijn overheden niet altijd meer verplicht om studies voor te leggen aan de Commissie voor de Milieueffectrapportage. Gemeenten en provincies die de expertcommissie alsnog inschakelen, draaien sinds 2014 zelf op voor de kosten¹⁹.

De gevolgen zijn ernaar: het aantal studies dat door de Commissie voor de Milieueffectrapportage wordt beoordeeld, tussen 2009 en 2018. In dezelfde periode moet de Commissie bijna de helft van haar medewerkers²⁰ naar huis sturen. Zo ziet de stille dood van een milieuwet eruit.

Overheden mijden de MER

Nu milieustudies minder vaak direct verplicht zijn, moeten overheden per situatie inschatten of een milieueffectrapport nodig is. Uit cijfers die Investico opvroeg bij alle omgevingsdiensten blijkt dat gemeenten en provincies wanneer ze de keuze hebben vrijwel nooit kiezen voor milieueffectrapport. De twintig omgevingsdiensten die onze vragen beantwoordden, behandelden in 2018 ruim zevenhonderd vergunningaanvragen waarbij ze moesten beoordelen of er een MER moest komen. In slechts vier of vijf ²¹ gevallen concludeerden zij dat er een milieueffectrapport nodig was. De meeste omgevingsdiensten eisten de afgelopen vijf jaar geen enkele keer een milieurapport wanneer dat niet direct verplicht was.

Een nieuwe raffinaderij van Shell in Pernis²², een vergistingsinstallatie voor kippenmest in het Drentse Wijster²³ en een fabriek voor verwerking van kwikhoudende afvalstoffen in Beverwijk²⁴ konden zo zonder milieustudie worden gebouwd. Ook voor de verhoging van de maximumsnelheid op snelwegen²⁵ en een grote mestverwerker in het Brabantse Oss²⁶ was volgens de overheid geen milieustudie nodig.

Tegelijkertijd vermindert de kwaliteit van de studies die nog wél gedaan worden. In bijna zeventig procent van de milieueffectrapporten die vorig jaar door de expertcommissie werden beoordeeld zitten belangrijke tekortkomingen²⁷. In 2010 was de helft van de studies nog ondermaats²⁸. Hoe het staat met de kwaliteit van de rapporten die de commissie niet meer te zien krijgt, is onbekend. In Nederland zijn nooit formele eisen vastgesteld en bestaat geen certificeringssysteem voor bedrijven die de milieustudies schrijven, iets wat in andere landen wel gebruikelijk is²⁹ is. Nu de toetsing door de MER-commissie wegvalt, is er geen controle meer op de deugdelijkheid van milieustudies.

Inmiddels is de MER zo veruitgekleed dat Nederland niet meer voldoet aan de Europese richtlijnen. De Europese Commissie stelde Nederland dit voorjaar officieel in gebreke omdat de kwaliteit van de MER onvoldoende geborgd zou zijn. Wat er precies aan schort is onduidelijk, want de stukken zijn vertrouwelijk³⁰.

Terugkijkend moet Ketting toegeven dat hij te veel vertrouwen had in de bereidheid van overheden om vrijwillige milieustudies te laten maken. ‘Ik geloofde in een vrijwillige MER, maar dat werkt alleen als het gratis is. Toen overheden moesten betalen voor de adviezen werd het een huisje op het ijs.’ Hij voegt er schoorvoetend aan toe dat de commissie waarschijnlijk ook is afgestraft voor haar assertiviteit. ‘Wij maakten besluitvorming moeilijker, we dwongen politici om keuzes goed af te wegen. We werden een luis in de pels, maar dat wordt in Nederland niet gewaardeerd.’

‘Wij willen bedrijven niet dwarszitten’

‘Wegpoetsen’ en ‘wegschrijven’, dat is wat vergunningverleners dagelijks doen, aldus een ambtenaar die al dertig jaar in het vak zit en gespecialiseerd is in omgevingsvergunningen. Hij wil anoniem blijven ‘want kritische mensen worden eruit gewerkt’, maar wel zijn verhaal doen over wat hij de afgelopen jaren bij verschillende Brabantse gemeenten heeft gezien.³¹ Zijn naam en functie zijn bij de redactie bekend.

‘Het hele idee is: wij willen bedrijven niet dwarszitten’, concludeert hij. De meeste van zijn collega’s vinden al die milieustudies maar flauwekul en concentreren zich op ‘wegpoetsen’ om negatieve milieueffecten zo min mogelijk aan het licht te laten komen. ‘Ze adviseren bedrijven met: “als je het zo opschrijft, is het niet in strijd met het bestemmingsplan. Als je dit wat anders meet, blijft het binnen de normen.”’

De ambtenaar beschrijft een cultuur waarin er alles aan wordt gedaan om een vergunning zo snel mogelijk te verstrekken en milieueffectrapportages als een ‘verplicht nummertje’ worden gezien. ‘Er komt een dikker rapport, met extra kosten, maar het maakt voor de vergunning niet uit. Van tevoren staat toch al vast dat die verleend gaat worden.’ Ambtenaren prikken niet door fouten heen. ‘Het enige wat ze doen is kijken of ánderen die fouten kunnen ontdekken, of ze erop nat kunnen gaan.’

Wanneer omwonenden of milieuclubs in het verweer komen, begint het ‘wegschrijven’. ‘Als we zienswijzen ontvangen gaan we elk argument onderuithalen. Mensen ontvangen een keurig antwoord, maar de conclusie staat al vast: de bezwaren zijn ongegrond. En als er een inwoner aan de gemeentebalie komt, stuur je ‘m weg met een blablabla-verhaal. Dan heb je het goed gedaan: het heeft niet veel tijd gekost, en het bedrijf is hartstikke tevreden.’

Zijn verhaal klinkt gefrustreerd en zou een negatieve uitzondering kunnen zijn. Maar bijna elke expert die we erover spreken, bevestigt het: lokale overheden zijn niet in staat om milieueffecten goed te onderzoeken. ‘Vergunningverleners kijken of ze aan de norm voldoen, vink, vink, vink. Ze nemen niet meer de ruimte om te kijken of het milieuvriendelijker kan’, zegt Gijs Hoevenaars van de Commissie voor de milieueffectrapportage. Marcel Soppe, advocaat en onderzoeker aan de Universiteit Utrecht gespecialiseerd in milieueffectrapportages, ziet geregeld fouten in vergunningaanvragen. ‘Dat hobbelt gewoon de procedure door. En dan gebeuren er dingen die eigenlijk niet helemaal in overeenstemming zijn met het recht.’ Frans de Laat, oud-jurist bij de provincie Noord-Brabant en nu werkzaam bij de Brabantse Milieufederatie, zegt: ‘vergunningverleners doen geen onderzoek meer. De initiatiefnemer komt met een rapportje, en dat wordt vaak niet eens beoordeeld. Veel gemeenten hebben simpelweg de _knowhow _niet in huis.’

Geen geld, geen mensen, geen tijd

Dat komt deels door financiële problemen. Provincies en gemeenten hebben weinig geld over voor de diensten die tegelijk meer werk op zich af zien komen. De omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied kwam in 2018 vier ton tekort³², Groningen leed in 2017 een verlies van zes ton³³, de Friese omgevingsdienst kwam in datzelfde jaar vier ton tekort³⁴, en de omgevingsdienst Brabant-Noord had een negatief resultaat van ruim een miljoen euro.³⁵ De Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant werd in 2016 zelfs door de minister onder preventief toezicht geplaatst³⁶ omdat er een tekort was van ruim drie miljoen³⁷. De Friese omgevingsdienst was vanwege de financiële problemen genoodzaakt³⁸ om ‘de bedrijfsvoering nog niet tot het uiteindelijk gewenste niveau te professionaliseren.’ En de Omgevingsdienst Groningen meldt³⁹ dat ‘de optelsom van opdrachten, taakstellingen en vragen teveel is.’

Bovendien kampen vrijwel alle omgevingsdiensten met personeelstekorten. De Friese omgevingsdienst ‘heeft moeite met het invullen van vacatures ten behoeve van het primaire proces⁴⁰.’ Bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied was voor vier op de tien vacatures geen goede kandidaat te vinden⁴¹. De Omgevingsdienst Utrecht spreekt van het ‘lege stoelen’-probleem⁴² en de omgevingsdienst Flevoland meldt dat het geen specialist heeft die overweg kan met het computermodel waarmee stankoverlast wordt gemeten, en ook de benodigde software niet in huis heeft⁴³. Het computerprogramma is verplicht bij vergunningaanvragen van veehouderijen⁴⁴. De omgevingsdienst laat bedrijven daarom zelf hun cijfers controleren, staat in het jaarplan⁴⁵.

Vanwege het gebrek aan tijd, kennis en wilskracht kiezen de vergunningverleners de makkelijke weg. ‘Gemeenten denken: “oeh, ingewikkeld, laten we maar proberen om een MER te voorkomen”’, zegt⁴⁶ Hoevenaars van de MER-commissie. Rechtsbijstandsverlener Marcel Middelkamp⁴⁷: ‘waarom zou ik als wethouder een MER verplichten als de aanvrager dan in beroep gaat? Dat is alleen maar gedoe.’

Nu lokale overheden sinds 2014 zelf moeten betalen voor een advies van de commissie voor de milieueffectrapportage – een rekening die voor gemeenten 23.000 euro bedraagt⁴⁸ – is de druk voor omgevingsdiensten om een MER-procedure te vermijden nog groter.

Bewonersprotest in Brabant

Wie door het Brabantse Landerd rijdt treft een uitgestrekt, kaal grasland en maïsvelden met om de paar honderd meter een joekel van een stal. In dit gebied wonen bijna een half miljoen dieren⁴⁹, maar in de wei zie je ze niet. Ze zitten tussen vier stalmuren, achter de luchtwassers en biofilters. De gemeente werd flink getroffen door Q-koorts⁵⁰, een ziekte die van geiten op mensen wordt overgebracht, de stank in het gebied komt boven landelijke normen uit⁵¹, en de omgeving is zwaar vervuild met stikstof⁵². Toch werden in dit deel van de Peel de afgelopen jaren nieuwe geiten-, varkens- en kippenstallen gebouwd, hoewel er volgens de GGD eigenlijk geen stal meer bij kon komen⁵³.

En volgens sommige inwoners van Landerd is het bestuurlijke klimaat net zo verstikkend als de luchtkwaliteit. Ze verzetten zich al tien jaar tevergeefs tegen de komst van nieuwe stallen in de Graspeel, een gebied dat door de Rijksoverheid is aangewezen voor intensivering van de landbouw. De stank is ondraaglijk en ze voelen zich in de steek gelaten door hun eigen gemeente, die in hun ogen niets doet om hun leefomgeving te beschermen. Wie zich verzet tegen uitbreiding van de veehouderij wordt getraineerd, zeggen ze. Ook zij willen enkel anoniem hun verhaal doen, omdat ze bang zijn dat de gemeente dit verhaal aangrijpt om hen opnieuw dwars te zitten⁵⁴.

De bewoners van de Graspeel hebben zich verenigd in een actiegroep. Elke week, al tien jaar lang, nemen zij de nieuwe vergunningaanvragen door. ‘Dan weten we wat we die week kunnen doen. Zienswijzen schrijven, bezwaar indienen.’ Soms hebben ze succes. Laatst nog, toen de rechter een vergunning vernietigde. De gemeente had op basis van een acht jaar oud rapport beoordeeld dat een MER niet nodig was. De rechter vond het rapport te gedateerd en dwong de gemeente een nieuwe studie te laten doen⁵⁵.

Maar meestal kunnen de bewoners niets uithalen. De Rijksoverheid stelt weliswaar normen voor stankoverlast, maar gemeenten hebben de vrijheid om die normen te versoepelen. Dat deed ook de gemeente Landerd: die verruimde de Rijksnorm van veertien zogenaamde ‘geureenheden’ naar twintig⁵⁶. Hoewel de stank volgens de GGD in het gebied tot ernstige hinder leidt⁵⁷ en effect heeft op de volksgezondheid⁵⁸, schuift de gemeente die bezwaren terzijde. Nu de gemeente de normen bewust heeft versoepeld kan de actiegroep bij de rechter weinig meer beginnen. Ze hebben de extra stank te slikken.

In dezelfde periode als waarin de MER grotendeels werd afgeschaft, kregen gemeenten op milieugebied steeds meer vrijheid. De Rijksoverheid liet landelijke milieunormenlos, en met de nieuwe Omgevingswet, die in 2021 wordt ingevoerd, trekt de Rijksoverheid zich nog verder terug. ‘Open plannen’ zijn de norm: visies waarin weinig wordt vastgelegd en alles kan. Voor inwoners wordt het een kwestie van pech wanneer ze wonen in een gemeente die milieu niet zo belangrijk vindt of waar boerenbelangen de boventoon voeren.

Meer verantwoordelijkheid voor lagere overheden

Ook welwillende overheden weten zich met die zogenaamde ‘beleidsruimte’ geen raad. Afwegingsruimte is leuk, maar om goede keuzes te maken heb je tijd, geld en kennis nodig. ‘Er is meer inhoudelijke kennis en advies vereist om een goede afweging te kunnen maken in omgevingsvergunningen’, schrijft de Omgevingsdienst Groningen in haar jaarverslag⁵⁹. Gijs Hoevenaars van de commissie voor de milieueffectrapportage ziet dat somber in: ‘De lagere overheden krijgen ineens een bak verantwoordelijkheid toegeschoven en mogen van alles zelf gaan afwegen. Leuk allemaal, maar dan moet je daar wel de juiste mensen en middelen voor hebben⁶⁰.’

‘Met een totale veronachtzaming van bestuurlijke verantwoordelijkheid heeft de Rijksoverheid de belangrijke beslissingen over de schutting gegooid’, is de samenvatting van VVD’er Niek Ketting, de oud-voorzitter van de commissie voor de milieueffectrapportage. ‘De Rijksoverheid heeft een volstrekt verkeerd beeld van de capaciteit van lagere overheden. Tien, vijftien jaar lang zijn de gemeentes onderhevig geweest aan draconische bezuinigingen. Ze zijn tot op het bot uitgebeend. Rijbewijzen uitgeven of een huwelijk sluiten lukt nog wel. Verder zijn ze totaal overgeleverd aan de kennis van bedrijven die met advocaten en adviesbureaus komen aanmarcheren⁶¹.’

De paradox is dat overheden die eigen keuzes en plannen mogen maken meer behoefte hebben aan een goed milieueffectrapport. Juist bij projecten waar veel te kiezen valt, helpt een MER om alternatieven af te wegen en de meest milieuvriendelijke oplossing te vinden. En wanneer harde normen worden losgelaten, is een goede milieustudie de enige waarborg voor een goede milieukwaliteit. Maar daar ontbreekt het juist aan. ‘Overheden zijn half blind vergunningen aan het afgeven’, zegt⁶² Gijs Hoevenaars van de Commissie voor de milieueffectrapportage.

Ook de Raad van State maakt zich zorgen om de steeds groter wordende vrijheid van lokale overheden op milieugebied, en kondigde in 2017 aan strenger te gaan toetsen of lokale overheden hun beleidsruimte wel zorgvuldig gebruiken. Want, zo schreef⁶³ de Raad, ‘wanneer het de bedoeling is beleidsvrijheid te geven aan decentrale overheden, moeten die overheden wel de mogelijkheid hebben om die waar te maken.

Naar de rechter

‘Hebben jullie het hele dorp opgetrommeld?’, grapt de griffier van de rechtbank Arnhem wanneer hij de zitting voor de bestuursrechter vanwege het grote animo naar de ruimere strafzaal moet verplaatsen⁶⁴.

De zaal zit inderdaad vol met inwoners van het Achterhoekse Groenlo die een rechtszaak hebben aangespannen tegen de provincie Gelderland, omdat ze vinden dat de overheid slechts gist naar de werkelijke milieueffecten van een nieuwe mestvergister die in hun dorp moet komen. Vandaag moet de provincie tekst en uitleg geven.

Rechter Van Gastel doet zijn best om het relaas van de provincie te volgen. Hij ploetert zich door tabellen, cijfers en milieustudies heen. Af en toe duikt hij onder tafel om uit een trits aan ordners het juiste rapport op te duikelen, maar soms raakt hij de draad even kwijt. Het is dan ook een onoverzichtelijke brei geworden: de provincie heeft verschillende milieustudies hersteld en paste de vergunning aan nadat het fouten had ontdekt.

Hoewel de provincie eerst nog stelde dat de mestvergister vrijwel geen stikstof zou uitstoten, blijkt⁶⁵ er volgens een latere studie plots 23.000 kilo stikstof vrij te komen. De stank is volgens elke studie anders en er is verwarring over het stroomverbruik: in de vergunningaanvraag werd beloofd dat de mestverwerker groene stroom zou leveren, maar later blijkt dat de installatie juist 37 megawatt energie gaat kosten, vergelijkbaar met 37 windmolens⁶⁶. Deze rekenfouten kwamen pas aan het licht nadat inwoners van Groenlo met hulp van experts aan het rekenen sloegen.

Rechter Van Gastel kan zijn verbazing amper bedwingen. ‘Hoe kómt u aan deze cijfers?’, vraagt hij. ‘Dat was gewoon een aanname’, antwoordt de ambtenaar van de provincie. ‘Toetst u die aanname?’, vraagt de rechter. ‘Nee, er wordt verder niet zo naar gekeken. Dit is gewoon een aanname van het bedrijf.’ ‘U weet het eigenlijk niet’, vat de rechter samen. Het blijft stil aan de kant van de provincie.

Die onduidelijkheid is voor de rechter reden om de vergunning te vernietigen. ‘De provincie heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waarom de inrichting geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft’, oordeelt hij. De informatie over energieverbruik, geur, stikstofuitstoot en de effecten van pesticiden en antibiotica is volgens de rechter ondermaats, en daarom had de vergunning nooit verstrekt mogen worden⁶⁷.

Bewoners die vinden dat hun gemeente of provincie het milieu onvoldoende beschermen zijn aangewezen op de rechter. Afgelopen mei vernietigde de Raad van State bijvoorbeeld nog een vergunning van de gemeente Leudal voor het veranderen van een kippenstal in een varkensstal. Op 600 meter van de stallen ligt een longcentrum waar patiënten met chronische longproblemen worden behandeld. ‘De voorgenomen wijziging van de veehouderij zal een aanzienlijke toename van de geuremissie veroorzaken’, oordeelt de rechter. ‘Bij de geurbeoordeling had de bijzondere gevoeligheid van de patiënten van het longcentrum moeten worden betrokken⁶⁸.’

En inwoners van Oss moesten naar de rechtbank om een vergunning voor de grootste mestfabriek van Brabant aan de rand van hun stad vernietigd te krijgen. Hoewel de provinciale gezondheidsraad stelde dat mestverwerkers in dichtbevolkte gebieden onverantwoorde gezondheidsrisico’s met zich meebrengen⁶⁹, moesten de Ossenaren zelf geld inzamelen, eigen milieustudies laten doen en advocaten inhuren om de mestfabriek tegen te houden. ‘We hebben enorm geluk gehad dat we in een gemeente wonen waar veel mensen in de bres springen. We hebben zelf flink wat geld ingelegd om alle procedures te bekostigen, en hebben mazzel met een paar slimme jongens’, zegt⁷⁰ Ronald Gruntjes, een van de initiatiefnemers. ‘Zonder dat had de mestfabriek er al gestaan.

Geen succes in de rechtbank

Maar meestal haalt ook een rechtszaak niets uit. Uit een analyse van Investico van veertig uitspraken van de Raad van State over de MER uit 2018 en 2019, blijkt dat de rechter 32 keer oordeelde dat een MER niet nodig was⁷¹. Begin deze maand oordeelde de Raad van State bijvoorbeeld nog dat voor de gaswinning in Groningen geen MER hoeft te worden gemaakt⁷². Geregeld wijst de hoogste bestuursrechter de klachten van milieuorganisaties of omwonenden af omdat zij onvoldoende kunnen aantonen welke milieuaspecten precies in het gedrang zijn. Zo ving Greenpeace bot toen het eiste dat voor aanpassingen aan de kerncentrale in Borssele een milieueffectrapport moest worden gemaakt. De rechter vond dat Greenpeace met een tegenrapport moest komen waarin de milieugevolgen waren onderzocht⁷³. De rechter eiste zo’n zelfde tegenrapport van een groep bewoners van het Gelderse Alteveer die ageerden tegen de bouw van een stal voor 50.000 vleeskuikens. De omwonenden vreesden overlast door stank en fijnstof en eisten een milieueffectrapport, maar de rechter oordeelde⁷⁴ dat de omwonenden daarvoor eerst moesten aantonen welke milieueffecten over het hoofd werden gezien.

‘Het ligt geheel op het bordje van appellanten om te bewijzen dat rapporten niet deugen’, zegt⁷⁵ advocaat Marcel Soppe. Met een milieueffectrapport hebben omwonenden een instrument in handen om fouten in vergunningen bij de rechter aan te kaarten. Maar wanneer er geen milieustudie komt, moet iemand die een rechtszaak aanspant zelf met expertstudies komen om te bewijzen welke milieuproblemen er zullen ontstaan. ‘Dat is niet te doen’, zegt Soppe. Milieuorganisaties zoals de Brabantse Milieufederatie hebben het geld niet om zo’n expert in te huren. ‘Vroeger konden wij heel deskundige vrijwilligers uit onze achterban inzetten in een rechtszaak’, zegt⁷⁶ Hetty Gerringa van de milieufederatie. ‘Maar dat wordt niet meer geaccepteerd De rechter eist nu dat een professioneel adviesbureau een tegenrapport maakt. Dat is een probleem voor bijna alle milieu- en natuurorganisaties, want we werken allemaal met vrijwilligers.’

Een bijkomend probleem is dat sinds de crisis- en herstelwet van 2010 alleen nog milieuorganisaties en direct omwonenden bezwaar kunnen maken tegen milieuvergunningen⁷⁷. Wie weliswaar dichtbij woont maar niet precies kan aantonen dat hijzelf negatieve milieueffecten zal ondervinden, wordt door de rechter de deur gewezen. Dit is een harde breuk met het idee dat het milieu van iedereen is, en dus ook door iedereen beschermd zou moeten kunnen worden. De wetswijziging zou een tijdelijke ingreep zijn, maar is nu overgenomen in het bestuursrecht⁷⁸.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

In Den Haag wordt intussen gewerkt aan een van de grootste wetswijzigingen⁷⁹ in onze geschiedenis. Twee teams van rijksambtenaren, genaamd ‘Eenvoudig Beter⁸⁰’ en ‘Aan de Slag (ADS⁸¹)’ moeten ervoor zorgen dat in 2021 de Omgevingswet van kracht wordt. In die wet worden alle regels over milieu, natuur en ruimtelijke ordening samengevoegd in één megawet. Daarin wil het ministerie ‘gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte geven. Zo kunnen zij hun omgevingsbeleid afstemmen op hun eigen behoeften en doelstellingen.’ Landelijke milieunormen worden verder losgelaten; milieustudies worden nog minder vaak verplicht; procedures verder ingeperkt en de expertcommissie krijgt een nog kleinere taak⁸². ‘Bedrijven hoeven minder onderzoek te doen. Sommige onderzoeken zijn helemaal niet meer nodig. Dit betekent minder kosten’, schrijft⁸³ het ministerie.

Het Planbureau voor de Leefomgeving voorziet problemen,⁸⁴ want: ‘de optelsom van versoepelingen leidt tot extra risico’s voor de milieu- en natuurbescherming.’ Ook de Raad van State maakt zich zorgen⁸⁵. In een advies aan het kabinet concludeert het dat ‘de beleidsruimte van het bestuur ongekend groot is. Het voorstel doet dan ook onvoldoende recht aan de medewetgevende taak van het parlement. Hierdoor is onzeker of burger, overheid en rechter voldoende houvast wordt geboden en de bescherming van de omgeving uiteindelijk gelijkwaardig zal zijn aan het huidige niveau.’