Tot de coronapandemie was de stikstofcrisis het grootste probleem van het zittende kabinet. Eén uitspraak van ‘s lands hoogste rechter maakte Nederland te klein voor boeren, industrie én beschermde natuurgebieden. Honderden bouwprojecten¹ vielen stil en mochten pas weer opstarten als de stikstofuitstoot elders in het land zou verminderen.

De regering bedacht plannen die op korte termijn ruimte moesten bieden aan de natuur en de bouw.² De verlaging van de maximumsnelheid – een ‘rotmaatregel’ volgens premier Rutte³ – bleek het snelste in te voeren. De volgende stap is de ‘warme sanering’ van de varkenshouderij, een ambitieuze regeling die voor een miljoen minder varkens⁴ – dus minder stikstof – moet zorgen. 

Terwijl de regeling pas volgend jaar effect zal hebben, nam landbouwminister Carola Schouten vorig jaar al een voorschot op de verwachte besparing om de bouwwereld aan stikstofruimte te helpen.⁵ Afgelopen maand deed ze dat opnieuw;⁶ nadat haar plan voor eiwitarm veevoer na luidruchtig protest van boeren (en een weinig groeizame zomer) was afgeschoten. Het was alsof de boekhouder een dubbele greep deed uit de kas terwijl het geld nog verdiend moest worden. Terwijl nog geen enkele stal is afgebroken,⁷ staat de varkenssanering nu al garant voor meerdere miljardenprojecten in de woning- en wegenbouw.⁸ 

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico dook in samenwerking met EenVandaag en mede voor De Groene Amsterdammer in de geschiedenis van de subsidieregeling en ontdekte een zeer kostbaar duizenddingendoekje dat iedereen tevreden moet stellen, maar uiteindelijk niet doet wat het belooft. Het subsidiebudget is in enkele jaren verviervoudigd, onder het mom van verschillende maatschappelijke doelen. Uit ons onderzoek blijkt dat vooral de sector zelf, samen met zijn financiers, de begunstigden zijn. 

We rekenden uit dat de Rabobank, die de voorwaarden voor de subsidieregeling ontwierp, zo’n veertig procent ontvangt van het overheidsgeld in de vorm van door varkensboeren afgeloste leningen.⁹ Bovendien ontdekken we een essentiële fout in de voorspelde stikstofreductie waardoor de minister, met haar dubbele greep in de kas, nu al meer stikstof aan de bouw heeft beloofd dan de regeling ooit zal kunnen opbrengen.¹⁰

Minder stank; minder stikstof en ook nog eens klimaatwinst: dat waren de worsten die de Tweede Kamer werden voorgehouden om de uitkoop van varkensboeren met belastinggeld te rechtvaardigen.¹¹ In juni ontrafelde de Groene Amsterdammer in het artikel ‘Het prijskaartje van de stank’ al het geringe stikstofeffect van de regeling.¹² Nu blijkt dat zij ook voor de andere doelen niet bijster geschikt is; wat de betrokken boeren soms als eerste erkennen. 

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Oorspronkelijk saneringsplan moest geuroverlast verminderen

In het Brabantse Heeswijk-Dinther heeft varkensboer Herman Krol zijn eerste stal al leeggehaald. Een deel van de inrichting kon hij nog kwijt aan een collega boer en ligt tijdens ons bezoek op het erf te wachten om te worden opgehaald, verder gaat alles tegen de grond. Zelfs zijn nieuwste stal, ‘een van de modernste ter wereld’, volgens de boer zelf, zal eraan moeten geloven. Hij bouwde hem tien jaar geleden volgens de laatste technieken, inclusief een prijzige luchtwasser die 95% van de ammoniak, het stikstofhoudende gas dat opstijgt uit mest, uit de lucht filtert. Zijn drie oudere stallen liet hij rond dezelfde tijd verbouwen om te voldoen aan de milieueisen van destijds.¹³

Dat maakt de ammoniakuitstoot van zijn varkenshouderij relatief laag. Bovendien ligt het dichtstbijzijnde natuurgebied ruim veertien kilometer verderop, waar slechts een klein deel van de schadelijke stof op neerdaalt. Stikstof is voor veestallen namelijk vooral een ‘lokaal probleem’: in de eerste meters rond het bedrijf valt duizenden malen meer stikstof dan tien kilometer verderop.¹⁴ Al met al is de stikstofschade die de varkenshouderij van Krol veroorzaakt haast verwaarloosbaar. ¹⁵ Toch voldoet hij aan de voorwaarden van de sanering, ammoniakuitstoot of afstand tot een natuurgebied spelen daarin geen enkele rol. 

Het terugdringen van stikstof was dan ook niet het oorspronkelijke doel van de overheidsmaatregel. Het voornemen van het ministerie van Landbouw voor de sanering van de varkenshouderij komt in 2017 voor het eerst in de openbaarheid in het regeerakkoord van Rutte III. Daarin wordt de sanering uitgelegd als een maatregel tegen ‘gezondheids- en omgevingsrisico’s’ voor omwonenden van varkensstallen. Even later wordt dat door minister Schouten vertaald als het verminderen van geuroverlast.¹⁶ In de praktijk gaat het om hetzelfde: het uitkopen van varkensboeren, waarvoor het kabinet in eerste instantie 120 miljoen euro vrijmaakt.¹⁷ 

Gedurende de regeerperiode blijkt het uitkopen van varkensboeren voor meer problemen een oplossing. Als in 2018 de rechter met het Urgenda-vonnis de Nederlandse staat dwingt om de uitstoot van CO₂ verder terug te dringen, redeneert het kabinet dat ook varkens broeikasgassen uitstoten.¹⁸ Waarna 60 miljoen euro, een aanzienlijk deel van het klimaatbudget, aan de saneringspot wordt toegevoegd en de teller op 180 miljoen euro komt te staan.¹⁹ 

De echte klapper komt een jaar later. Dan tikt de rechter het kabinet opnieuw op de vingers, ditmaal niet vanwege CO₂, maar vanwege stikstof. Omdat minder varkens uiteraard ook leiden tot minder stikstof, grijpt landbouwminister Schouten opnieuw naar de vertrouwde oplossing, en stort nog eens 275 miljoen euro²⁰ bij. Zo groeit het uitkoopbedrag voor varkensboeren tot bijna een half miljard euro, dat binnen een tijdsbestek van maanden²¹ zal worden uitgegeven. Ter vergelijking: om de woningnood aan te pakken trekt het kabinet dit jaar 350 miljoen²² euro uit. 

Niemand lijkt zich ondertussen af te vragen of de varkensregeling wel de juiste maatregel is voor de gestelde doelen. En terwijl er telkens nieuwe functies aan de regeling worden toegevoegd, zijn de voorwaarden nooit aangepast. ²³Stikstof of broeikasgassen worden niet één keer genoemd in de regels die bepalen welke varkenshouder welk bedrag krijgt overgemaakt. Geuroverlast is wel in de voorwaarden opgenomen, maar speelt door de viervoudiging van het budget nauwelijks meer een rol. Aanvankelijk zouden boeren op basis van een ‘geurscore’ worden gerangschikt, en zouden alleen de meest overlastgevende boeren worden uitgekocht. Met een pot van een half miljard komen nu alle boeren die zich aanmelden in aanmerking, zolang ze aan een minimale geurdrempel voldoen.²⁴ 

Maar bij die minimale geurdrempel is eigenlijk geen sprake ²⁵van overlast, vertellen boeren, buren en deskundigen ons. Een varkenshouder voldoet al aan de voorwaarden als hij of zij bij vier huizen in de omgeving een geurhinder veroorzaakt van 3 ‘odeur’, de eenheid van stank.²⁶ Dat is niet zo veel, de wettelijke norm voor toegestane stankoverlast in landelijk gebied is 14 odeur.²⁷ ‘Boterzacht’ noemt Gert van Dooren de voorwaarde zelfs. Hij strijdt met actiegroep ‘Max 5 Odeur’ al jaren tegen overlastgevende veehouderijen en mestverwerkers. De vijf varkensboeren die we spreken, allen deelnemer aan de sanering-vanwege-geuroverlast, melden nog nooit klachten van buren te hebben gehad. ‘Bovendien’, zegt Van Dooren,²⁸ ‘valt op basis van vrijwilligheid nooit te bereiken wat je wilt bereiken. De grote stinkers zie ik zo niet stoppen’.

Ook varkensboer Herman Krol in Heeswijk-Dinther heeft nog nooit klachten over stank gehad. Met de aanwezigheid van 56 woonhuizen binnen een straal van een kilometer rond zijn bedrijf, haalt hij echter met gemak de drempelwaarde. Zijn buren vertellen ons dat ze wel eens wat ruiken, maar voegen toe dat dat te verwachten valt in een landelijk gebied. Vijfhonderd meter verderop staat een mestverwerker die de mest van 27 boerderijen uit de regio inneemt, weer daarnaast een rioolwaterzuivering.²⁹ 

Voor zowel geur als stikstof is een sanering op vrijwillige basis dus weinig geschikt. De regeling zal wél zorgen voor minder broeikasgassen, zoals in het klimaatakkoord wordt beloofd, maar is per bestede euro een van de minst effectieve klimaatmaatregelen die de overheid neemt. De energietransitie van de glastuinbouw, een ander duurzaamheidsproject van hetzelfde ministerie, is 170 keer goedkoper.³⁰ Met 1516 euro per bespaarde ton uitstoot is de varkenssanering zelfs vele malen duurder dan de subsidie op zonnepanelen,³¹ die volgens minister Eric Wiebes van Economische Zaken nog te duur is en daarom binnenkort zal worden versoberd.³²

Rabobank ontwierp voorwaarden

Hoe ontstaat een overheidsregeling die overal geschikt voor lijkt te zijn, maar bij nader inzien nauwelijks helpt of peperduur is voor het gestelde doel? Niet bij de overheid zelf, blijkt uit onze reconstructie. De plannen voor een warme sanering van de varkenshouderij zijn gesmeed in een commissie die werd opgericht om de varkenssector die in 2015 in een conjuncturele crisis verkeerde, er economisch weer bovenop te helpen.³³ De leden van de commissie doen daar overigens niet geheimzinnig over. ‘Geur, klimaat en stikstof: allemaal prachtig, maar daar was het mij niet om te doen.’ zegt Uri Rosenthal, oud-minister en tot eind 2019 voorzitter van de commissie. ‘Ik wilde de boeren meer rendement geven’.

De commissie, met daarin de Rabobank, varkenshoudersorganisatie POV en het ministerie van landbouw, ontwerpt een kleinschalige uitkoop-pilot waarvoor de Rabobank de voorwaarden schrijft. ‘Die voorwaarden zijn voor 90 procent door de minister overgenomen in de huidige regeling,’ vertelt huidig voorzitter van de coalitie en oud Rabo-bankier René Coppens met trots.³⁴

Bart Jan Krouwel, oud Rabo-bankier en mede-oprichter van de Triodos Bank, vindt het ‘volstrekt onverstandig’ dat de bank zo’n centrale rol heeft gekregen bij het ontwerpen van de regeling. ³⁵‘Die zal zijn eigen belangen beschermen, een bank is nou eenmaal geen filantropische instelling.’ Hij is dan ook niet verbaasd als we hem vertellen dat moderne stallen in die voorwaarden worden voorgetrokken. ‘Daar zit waarschijnlijk meer financiering in’.

Bedrijven met jonge stallen – en dus hoge kredieten – zijn door de gekozen vergoedingsmethodiek onder de streep voordeliger uit dan bedrijven met oude stallen.³⁶ Met als logisch resultaat dat nu opvallend veel moderne bedrijven aan de regeling deelnemen.³⁷ Moderne stallen veroorzaken echter veel minder geuroverlast³⁸ en stikstofschade,³⁹ en zijn bovendien duurder om uit te kopen. Een ‘evaluatie vooraf’, uitgevoerd door een onafhankelijke deskundigencommissie in 2019, waarschuwde het ministerie uitgebreid voor dit effect.⁴⁰ Toch zijn de voorwaarden niet aangepast. ⁴¹

 De uitgekochte boeren zullen zo’n veertig procent van het saneringsgeld gebruiken om hun leningen bij de Rabobank af te lossen, berekende⁴² Investico. Robert Hoste, econoom varkensproductie van Wageningen Universiteit & Research, controleerde en verbeterde de berekening.⁴³ Het bedrag kan oplopen tot 180 miljoen euro, waarmee de bank bijna tien procent van haar totale krediet in de varkenshouderij in één keer zal terugkrijgen. Rabobank, kredietverstrekker van ongeveer 80 procent van de varkensboeren, had in 2015 nog 2,4 miljard euro aan krediet in de sector uitstaan en is dat aandeel sindsdien aan het afbouwen.⁴⁴

De afgelopen jaren kwam een kwart van de varkenshouders op de afdeling Bijzonder Beheer, de intensive care afdeling van de Rabobank. Tijdens het laatste dal in de varkenssyclus, dat aanleiding was voor de oprichting van de commissie, verkeerde één op de vijf boeren in het klantenbestand in ernstige financiële problemen.⁴⁵ Veel boeren moesten gedwongen stoppen met oninbare schulden voor de bank als gevolg, zeggen deskundigen.⁴⁶ Tegen die achtergrond is een warme sanering een logische zet – al had niemand in 2015 kunnen vermoeden dat het voornemen om de varkensboeren uit te kopen voor 120 miljoen euro kon uitdijen tot een regeling van bijna een half miljard. 

‘Dak repareren als de zon schijnt’

De bank ziet dat anders, laat ze weten in een reactie.⁴⁷ Vijf jaar geleden hadden veel varkenshouders inderdaad liquiditeitsproblemen en zat een kwart bij de afdeling bijzonder beheer, erkent de woordvoerder. ‘Maar dat staat niet gelijk aan faillissementen of afboeken van financieringen, want dat komt zelden voor.’ Niettemin was het toekomstperspectief van varkenshouders destijds ‘zeer onzeker’ en daar wilde men graag iets aan doen. ‘Mede vanwege de vraag om iets te doen aan een gezonde leefomgeving en het klimaat.’

Maar die somberheid is verdwenen: de marktprijzen zijn weer hoog en varkenshouders hebben gezonde buffers. Daarom profiteert de Rabobank juist niét van de regeling, stelt de bank: ‘Varkenshouders lossen hun eventueel resterende schuld nu in één keer af waar ze dat anders de komende jaren hadden gedaan. Er is geen sprake van achterstallige betalingen of dreigende faillissementen, de varkenshouderij portefeuille van de Rabobank is gezond. De bank loopt nu zelfs inkomsten mis omdat vanwege de saneringsregeling de omvang van de portefeuille krimpt’. Dat de saneringsregeling relatief jonge bedrijven voortrekt, vindt ook de bank geen goed idee.⁴⁸ 

Vier jaar geleden, toen de varkensmarkt weer begon op te krabbelen, zag Ruud Huirne, toenmalig directeur Food & Agri van de Rabobank, dat anders. De opleving van de prijzen was geen reden om de saneringsplannen te staken, legt hij in vakblad Boerderij⁴⁹ uit: ‘Je moet het dak repareren als de zon schijnt.’

Verwachte ruimte al beloofd aan de bouw

Gek genoeg houden zelfs de varkensboeren een bittere nasmaak over aan de regeling die hen moest redden. ‘Minder staarten mocht nooit het doel worden’, zegt Eric Stiphout,⁵⁰ vice-voorzitter van varkenshoudersorganisatie POV. ‘Maar dat is het wel een beetje geworden’. Hij vindt dat de regeling door de minister is misbruikt als stikstofmaatregel. Dat heeft de organisatie ook meerdere malen aan het ministerie laten weten tijdens vergaderingen en zette de voortgang van de coalitie ‘onder zware druk’.

Maar de minister had haast en nam daarom genoegen met een beperkt stikstof-effect – net voldoende reductie om de bouw op korte termijn ruimte te bieden. Ze vertrouwde daarvoor op berekeningen van het Planbureau voor de Leefomgeving en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, die echter een essentiële rekenfout maakten, zoals blijkt als we de rekensommen napluizen.⁵¹

Zo gingen de rekenmeesters er vanuit dat alleen bedrijven dichtbij natuurgebieden, en dus met relatief veel stikstofschade, zouden worden uitgekocht. In de praktijk komen echter allerlei varkensboeren voor de regeling in aanmerking. Wim van der Maas van het RIVM bevestigt dat een regeling die niet op piekbelasters is gericht – zoals de warme sanering – veel minder effectief is. Bovendien ging het PBL er vanuit dat 361 varkensboeren zouden deelnemen,⁵² terwijl varkenshoudersorganisatie POV⁵³ en adviesbureaus⁵⁴ nu uitgaan van ongeveer 250. Hierdoor schatte het Planbureau de verwachte besparing bijna drie keer te hoog in: ze kwam uit op 8,5 eenheden stikstofneerslag,⁵⁵ terwijl dat 3 eenheden hadden moeten zijn. Door de fout beloofde de minister nu al meer ruimte aan de bouw dan de sanering ooit zal opleveren.⁵⁶

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

Het ministerie blijft van mening dat de maatregelen ‘voldoende opleveren voor de bouwopgave en dat er geen tekort zal ontstaan’, zegt een woordvoerder. Desnoods worden later nieuwe maatregelen genomen. ‘Pas in april 2021 staat vast hoeveel depositieruimte de maatregel precies oplevert’. Als dat minder is dan de bouw nodig heeft, zal het kabinet nieuwe maatregelen treffen. Dat de minister voortijdig milieuvoordeel heeft beloofd, wordt ontkend. De beloften van minister Schouten zijn volgens het ministerie⁵⁷ nog niet definitief: ‘Er wordt geen stikstofruimte uitgegeven voordat deze daadwerkelijk is gerealiseerd’. 

‘Sanering een dure liefhebberij’

De minister houdt voorlopig vast aan de ruime berekening van PBL, waardoor ook haar laatste stikstofmaatregel op losse schroeven komt te staan. Nu is het wachten op de volgende slimmigheid die de woning- en wegenbouw op korte termijn ruimte kan bieden. Oud Rabo- en Triodosbankier Bart Jan Krouwel⁵⁸ heeft daarvoor alvast een simpel advies: ‘Betrek bij het vormgeven van dit soort beleid alle belanghebbenden, ook milieu-organisaties. Alleen de Rabobank en de varkensbranche zijn daarvoor niet genoeg’.

Op den duur zullen halve maatregelen als deze het draagvlak onder boer en burger alleen maar verder doen afbrokkelen, zegt Rudy Rabbinge,⁵⁹ emeritus hoogleraar aan de Wageningen Universiteit en lid van de commissie Remkes die het kabinet moet adviseren over stikstofproblematiek. De opkoopregeling voor varkensboeren noemt hij ‘een dure liefhebberij’ met slechts een ‘gering effect’ op de verzuring van beschermde natuurgebieden. Bovendien heeft hij inmiddels genoeg van de de ‘gelegenheidsargumenten’ van minister Schouten. ‘Als je wilt saneren, zeg het dan gewoon’.