Twee euro zeventig. De veerman bergt de muntjes op in zijn buideltas. Even later gaat de laadklep omhoog en glijdt de pont met drie auto’s over het Pannerdensch Kanaal, een driehonderd jaar oude verbinding tussen de Boven-Rijn en de Neder-Rijn in Zuidoost-Gelderland.

‘De veerman vraagt me wel eens wat er met zijn pont zal gebeuren als de brug van de A15 hier straks over het kanaal komt’, zegt Henk Zomerdijk. De gepensioneerde Zomerdijk was 25 jaar lang burgemeester in de regio. Hij bereidde er met gedeputeerden, rijksambtenaren en ministers de komst van de Betuweroute voor. Toen hij rond de eeuwwisseling Echteld verruilde voor de gemeente Duiven werd een snelweg zijn grootste aandachtspunt.

Met de oud-burgemeester op de passagiersstoel rijden we over dijken, langs boomgaarden, door boerendorpjes en dwars door het natura2000-gebied dat binnen een paar jaar zal worden doorkliefd door drie banen asfalt. De provincie Gelderland en de rijksoverheid steggelen al jaren over deze verlenging van de A15 tussen Bemmel en Duiven. ‘Een ontbrekende schakel wordt het genoemd’, zegt Zomerdijk. De doorgetrokken weg moet niet alleen de verkeersdruk op Nijmegen en Arnhem verlichten, maar ook de Achterhoek ontsluiten en de verbinding vormen tussen de Rotterdamse haven en het Duitse achterland. Critici vrezen echter dat de verlengde A15 eenzelfde lot wacht als de Betuweroute, dat andere miljardenproject in de regio dat twee keer duurder uitviel dan begroot, en waar de A15 parallel langs zal lopen.

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

‘De files in de regio nemen al een tijd af en een nieuwe weg is dus helemaal niet nodig’, zegt Zomerdijk. Daarbij wordt het een tolweg en zijn er zat goede alternatieven waarvoor je niet hoeft te betalen. Gaan mensen de weg dus wel echt gebruiken? De provincie is hoe dan ook overtuigd van de noodzaak van de A15 en is bereid daar flink voor te betalen. Want hoewel het een rijksweg is en dus voor rekening van de rijksoverheid komt, draagt Gelderland ruimhartig bij: alleen dankzij hun 360 miljoen kon de verlenging van de A15 doorgaan.

Werden er twintig jaar geleden nog Kamervragen gesteld toen Gelderland zeventien miljoen gulden wilde meebetalen aan de Betuweroute, nu is meebetalen aan rijksprojecten vaak vanzelfsprekend. Veel provincies zijn namelijk steenrijk. De grote klapper kwam in 2009, toen de energiebedrijven Nuon en Essent werden verkocht aan het Zweedse Vattenfall en het Duitse RWE. In totaal konden de provincies sinds de eeuwwisseling 23 miljard euro bijschrijven aan verkoopopbrengsten, dividenden en rente, blijkt uit onze uitvoerige analyse van jaarverslagen van energiebedrijven en jaarstukken van provincies. Vooral Gelderland (totale opbrengst 6,2 miljard), Noord-Brabant (4,9 miljard), Overijssel (3 miljard) en Limburg (2,6 miljard) konden zich rijk rekenen. Met uitzondering van Overijssel belegden zij het grootste deel van dit geld om met de rente de weggevallen dividenden op hun aandelen op te vangen. Gelderland strijkt zo jaarlijks bijna honderd miljoen euro op.

En dat zijn niet de enige toegenomen inkomsten. Ook de provinciale belasting, de opcenten uit de motorrijtuigenbelasting, stijgt al jaren: van 146 miljoen euro in 1995 tot ruim 1,5 miljard vorig jaar. Daarnaast ontvangen ze jaarlijks een miljard aan rijksuitkeringen via het provinciefonds. De provincies zijn, zeker in vergelijking met rijk en gemeenten, puissant rijk. Ze investeren de laatste jaren miljarden in investeringsfondsen die de regionale economie moeten stimuleren. De opbrengsten daarvan zijn echter uiterst onzeker.

Deze stimuleringsplannen domineren de aanloop naar de Statenverkiezingen op 18 maart. Partijen duikelen over elkaar heen met mooie voorstellen. Zo wil D66 in Gelderland driehonderd miljoen investeren in innovatieve bedrijven. In Noord-Brabant wil diezelfde partij 250 miljoen investeren in energieneutrale woningen. De Gelderse PvdA wil vijfhonderd miljoen gebruiken om in vier jaar tijd tienduizend banen te scheppen. Maar is de provincie wel de aangewezen bestuurslaag om met zoveel geld om te gaan? Wie heeft er zicht op hoe het geld besteed wordt?

Het grote punt van strijd: van wie zijn deze rijkdommen? In ieder geval niet van de provincie, vindt Hessel Boerboom, tot 2013 topambtenaar op het ministerie van Binnenlandse Zaken en expert op het gebied van de verdeling van de middelen tussen rijk, gemeenten en provincies. Hij praat met de snelheid en intonatie van Matthijs van Nieuwkerk: ‘De provincie zegt: het is ons geld, want onze burgers hebben het opgehoest. Maar dat is niet waar. Het geld dat van de gasbedrijven komt, is opgebracht door heel Nederland. Er is dus alle reden om te zeggen: we gaan ze gebruiken voor uitgaven van het rijk.’

Zijn collega’s in Den Haag deelden die mening. In 2009 overwogen de ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën de provincies zeshonderd miljoen euro te korten op hun jaarlijkse uitkering uit het provinciefonds, wat zou neerkomen op een halvering. De uitkeringen moesten ook anders worden verdeeld. Tot dan ging het rijk ervan uit dat provincies elf procent van hun uitgaven financierden uit eigen inkomsten. Door de energiemiljarden bleken de vermogende provincies veel meer zelf te kunnen betalen. De onderlinge verschillen werden te groot. Alleen provincies die veel aandelen verkocht hadden, deelden immers in de ­rijkdommen.

Het vermogen van een provincie moest voortaan zwaarder meewegen in de berekening van de rijksuitkering. Deze herverdeling resulteerde in verdeeldheid in het kamp van de provincies. Armere provincies, zoals Zuid-Holland en Flevoland, voelden dat ze recht hadden op meer geld, maar de rijke wilden die rekening niet betalen. De strijd om het provinciefonds werd zo vooral een strijd tussen het rijk en de welgestelde provincies. Die laakten de arrogantie van het rijk dat zomaar aanspraak dacht te kunnen maken op de energiemiljarden.

In 2011 hakte minister Donner de knoop door: er werd driehonderd miljoen bezuinigd op de 1,3 miljard die het provinciefonds toen uitkeerde. Volgens oud-ambtenaar Hessel Boerboom scheelde het weinig of de provincies waren nog veel meer gekort, maar de Haagse politici die erover gingen, hadden geen zin in een langlopende ruzie met de provincies. ‘Beslissingen over het provinciefonds zijn altijd vooral politiek’, zegt hij.

In Gelderland begon de verhouding met het rijk al ruim vóór de verkoop van Nuon te kantelen. Na de Statenverkiezingen van 2003 trad een coalitie aan van CDA, PvdA en VVD die aankondigde dat er geld beschikbaar was voor infrastructuur: ruim 360 miljoen tussen 2003 en 2007. De verlengde A15 zou er eindelijk eens komen. ‘In 2015 op de A15’, vertelde gedeputeerde Marijke van Haaren (CDA) aan wie het maar horen wilde. Ze had zeventien miljoen beschikbaar voor ‘mogelijke voorfinancieringslasten’ van de weg.

Dat werd uiteindelijk heel wat meer. Als de provincie die weg zo graag wilde, moest ze maar meebetalen, vond het rijk. En daar was ­Gelderland best toe bereid. In datzelfde jaar kwamen Van Haaren en haar partijgenote minister Karla Peijs overeen dat de provincie honderd miljoen van de totaalkosten van 750 miljoen ging dragen. Het rijk betaalde de helft. De begroting werd sluitend gemaakt dankzij een bijdrage van 12,5 miljoen van de stadsregio Arnhem-Nijmegen en het besluit van de A15 een tolweg te maken.

Een mooi compromis, maar het bleek onvoldoende. In 2011 werd duidelijk dat de A15 minstens een miljard zou gaan kosten. Het rijk sputterde tegen. In Den Haag stond de enorme overschrijding bij de Betuweroute, die uiteindelijk 4,7 miljard kostte in plaats van de begrote 2,5 miljard, nog in het geheugen gegrift.
Bovendien moest het rijk bezuinigen. Maar Gelder­land wilde de snelweg niet laten sneuvelen nu die zo dichtbij leek. Met een groots gebaar trokken Gedeputeerde Staten de ­portemonnee. Ze boden aan hun bijdrage aan de weg op te schroeven van honderd naar 372,5 miljoen. Het rijk schikte ook in en verhoogde zijn bijdrage met 45 miljoen naar 420 miljoen. Ook de verwachte tolinkomsten werden nog eens opgeschroefd tot 282,5 miljoen, waarvoor de provincie tot zestig miljoen garant stond. De weg kon doorgaan. Op het provinciehuis in ­Nijmegen ontkurkten de bestuurders in 2011 de champagne.

Voor Den Haag was dat fijn, maar hoort Gelderland in nationale projecten te investeren? De provincies waren kort daarvoor juist op hun vingers getikt door het rijk. Mede dankzij de energiemiljarden waren ze gaan participeren in beleid van andere overheden, en bemoeiden zich met terreinen die eigenlijk toebehoorden aan gemeenten of aan het rijk, waaronder armoedebeleid, daklozenopvang en zelfs ontwikkelingshulp.

In het bestuursakkoord 2008-2011 was vastgelegd dat ze zich alleen nog met hun kern­taken mochten bezighouden: het ‘ruimtelijk-economisch domein en cultuur’. Een papieren afspraak, zo blijkt. Provinciale investeringen in domeinen die naar gemeenten worden over­geheveld zoals zorg, grotestedenbeleid of veiligheid, gingen de afgelopen jaren gewoon door en namen in sommige gevallen zelfs toe. Op zorg en welzijn stegen de uitgaven van 1,5 miljard in 2008 naar 1,7 miljard in 2012, en op openbare orde en veiligheid van achttien miljoen naar 19,5 miljoen in diezelfde periode.

Bestuurskundige Klaartje Peters schreef in 2007 het boek Het opgeblazen bestuur: Een kritische kijk op de provincie, waarmee ze de discussie over de geldingsdrang van de provincies flink aanwakkerde. ‘Die opgeblazenheid wordt nu opnieuw uitgeleefd met de energiemiljarden’, zegt Peters. Ze is als hoogleraar lokaal en regionaal bestuur verbonden aan de Universiteit Maastricht. In de jaren negentig en begin deze eeuw gaven de provincies geld uit aan alles, zegt ze. Dat leek acht jaar geleden minder te worden, doordat het rijk probeerde de provincies door het eerder genoemde akkoord weer in het keurslijf van hun kerntaken te krijgen. Maar veel haalde dat niet uit: ‘In de provinciale verkiezingscampagnes zie je nu dezelfde ronkende taal als acht jaar geleden.’

Dankzij de energiemiljarden kunnen provincies hun eigen beleid financieren. Ze kunnen investeren waar andere partijen (het rijk, banken, private investeerders) het laten afweten. Zo gaf Limburg vorig jaar nog een financiële injectie van 6,5 miljoen aan het noodlijdende vliegveld Airport Maastricht en stopt het ruim honderd miljoen in projecten die de kenniseconomie in de regio moeten stimuleren. Dat die investeringen in de regionale economie niet altijd goed uitpakken, bleek in Noord-Brabant. In 2010 kocht die provincie vliegveld Woensdrecht voor dertig miljoen van Fokker. Het plan was er een bedrijvenpark voor vliegtuigonderhoud te vestigen. Slechts één bedrijf vestigde zich er: een sloperij.

Volgens Peters hebben de energiegelden de provincies een eigen machtsbasis gegeven: ‘Ze roepen allemaal dat ze de regionale economie gaan stimuleren, maar is de provincie daar wel toe in staat? Als banken en investeerders het niet willen doen, moet je je afvragen of je het als provincie wel zou moeten doen.’ Bovendien is er weinig zicht op hoe het geld besteed wordt. Zo ‘verdween’ in Noord-Brabant in de loop der jaren ruim een miljard in de reguliere begroting. Een verantwoording voor die ­besteding ­ontbreekt, de burger moet het doen met de algemene gegevens uit de jaarverslagen.

Noord-Brabant besteedde in totaal de helft van haar energiemiljarden (2,35 miljard), en wordt daarmee gezien als big spender onder de provincies. Maar Gelderland besteedde nog meer, bleek uit gezamenlijk onderzoek van Gelderse media en Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico: 2,9 miljard. Gek genoeg heeft geen van de Gelderse gedeputeerden zicht op hoeveel geld er daadwerkelijk besteed is, bleek 23 februari uit een artikel van De Gelderlander: coalitiepartijen CDA en VVD vergeten 200 miljoen die vervroegd is afgeschreven op wegen, en de oppositiepartijen zitten er nog verder naast: de SP denkt dat er pas 700 miljoen is uitgegeven, en D66 verkeert in de veronderstelling dat het hele bedrag nog in kas is en dat alleen de rente is uitgegeven.

Zo verdwijnen de energiemiljarden niet alleen uit het zicht van de gedeputeerden, maar hebben ook de bewoners aan wie het geld ten goede zou moeten komen het nakijken.

Als bestuurslaag is de provincie de meest onzichtbare, zij staat verder af van de burgers dan de gemeente of het rijk, zegt Klaartje Peters. ‘Misschien had de rijksoverheid de energiemiljarden beter kunnen afnemen. Uiteindelijk is het geld toch van de Nederlandse bevolking. Den Haag is beter in staat dat geld zinvol te besteden dan provincies, en is ook beter democratisch gelegitimeerd.’

‘Helhoek eist A15 in een tunnel’, schreeuwt een oranje spandoek dat strak tegen een hek langs de weg is geknoopt. Met oud-burgemeester Henk Zomerdijk rijden we door het dorpje Helhoek, dat ingeklemd ligt tussen de A12 en de Betuweroute. We stappen uit waar de landweg eindigt, boven op een dijk. Hier heerst de stilte. Het gegak van wat ganzen, de ijle roep van een buizerd, is alles dat er klinkt.

De Betuwespoorlijn komt hier onder het kanaal vandaan, maar blijft onveranderd een paar meter verdiept in de grond liggen. De hoogspanningskabels steken als een langgerekte ribbenkast boven de cementen geluidswallen uit. ‘Bij de aanleg van de Betuweroute was er nog wel wat rijksgeld beschikbaar om draagvlak te creëren’, zegt Zomerdijk, die destijds als burgemeester op en neer naar Den Haag reisde. Er kwam een tunnel om het landschap te ontzien, compenserende milieumaatregelen, een verdiepte ligging en metershoge geluidswallen.

Dat ligt nu heel anders. Provincies bulken weliswaar van het geld, maar toen de afspraken voor de A15 eenmaal waren gemaakt, ging de hand weer op de knip en waren de omwonenden de dupe. ‘Voor de provincie werd het een principekwestie’, zegt Zomerdijk. ‘Ze zeiden: ‘Genoeg is genoeg. De A15 is een rijksproject dat met provinciegeld wordt betaald.’ Voor extra maatregelen was helemaal geen geld meer.’

Kind van de rekening was de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal waarvoor omwonen­den, milieuorganisaties en veel politieke partijen zich jarenlang hard hadden gemaakt. In plaats daarvan zal een zeventien meter hoge brug de A15 over het water leiden. Ook voor geluidswallen langs het hele traject, zoals die langs de Betuwespoorlijn staan, is waarschijnlijk geen geld. De weg driehonderd meter van het dorp vandaan verdiept aanleggen is volgens minister Schultz nog een optie, maar alleen als dat de ­uitkomst is van een voordeel bij de aanbesteding. Zomerdijk: ‘Ik denk nu wel eens: hoe hebben we dat destijds met de Betuweroute toch voor elkaar gekregen?’

Gelderlanders werden nog wel uitgenodigd om mee te denken over de invulling van de nieuwe rijksweg. Kort nadat in 2006 de eerste afspraken over de financiering waren gemaakt, startte de rijksoverheid een pilot Inspraak Nieuwe Stijl. Maar van het participatieproject is weinig terechtgekomen, zegt Zomerdijk als we op de dijk bij Groessen staan. ‘De snelweg gaat hier straks door de achtertuin.’ De door bewoners gewenste tunnel was onbespreekbaar. ‘Na vijf jaar overleg en inspraak zijn de plannen nog vrijwel hetzelfde als daarvoor.’ Dat schreven ook omwonenden aan de minister. ‘Uiteindelijk wordt nu door u gekozen voor de –aangetoond– slechtste oplossing. En dit totaal tegen alle inspraak in. Er is eigenlijk maar één argument: geld!’

In de dans om de miljarden delfde Henk Zomerdijk het onderspit. Nu richt hij zich op de kleintjes. Als voorzitter van een gebiedscommissie maakt hij zich sterk voor kleine, compenserende maatregelen om de leefbaarheid van het gebied te redden. Ze strijden voor de redding van een natuurzwembad dat dreigt te verdwijnen, en voor de lokale carnavalsverenigingen.’De A15 gaat straks dwars door de schuren waar mensen uit het dorp hun carnavalswagens bouwen. Voor drie ton hebben ze een nieuwe, maar een toezegging dat zelfs zo iets kleins kan, hebben we nog altijd niet gekregen.’

Het energiegeld verdwijnt ondertussen als reactie op rijksbeleid voor een gedeelte uit beeld, zo blijkt uit ons onderzoek. Het rijk ging in 2013 beperkingen opleggen aan de mate waarin provincies over hun eigen geld beslisten. In dat jaar werd een wet van kracht die de provincies verplicht een deel van hun vermogen op de rekening van het rijk te zetten, om zo de overheidsschuld te verlagen. De provincies stortten gezamenlijk 3,5 miljard extra in de schatkist, zeer tegen de zin van met name de rijkere onder hen. Zij zien de mooie renteopbrengsten van hun belegde kapitaal fors krimpen, omdat de rente op de schatkistrekening wel 1 tot 2 procent lager ligt dan die ze op hun eigen investeringen denken te kunnen behalen. Het kost ze naar eigen zeggen miljoenen. Limburg spreekt van een verlies van 12 miljoen, Brabant en Gelderland reppen zelfs van 40 tot 60 miljoen.

Nog rigoureuzer is de Wet houdbare overheidsfinanciën (hof) van 2013. Hierdoor mogen provincies in een jaar niet meer uitgeven dan er binnenkomt, waardoor zij met hun enorme vermogen ineens heel weinig kunnen. Alleen de vijf rijkste provincies zouden om die reden al 3,2 miljard euro aan investeringen in de ijskast moeten zetten, waarschuwden ze.

Om de zeggenschap over hun rijkdommen toch te behouden, gingen provincies op zoek naar manieren om hun geld uit de greep van Den Haag te houden. Ze omzeilen de wet door fondsen op te richten die ‘revolverende’ leningen verstrekken aan bijvoorbeeld innovatieve bedrijven of duurzame energie, in plaats van de vroegere subsidies. Het geld dat zij op deze manier investeren blijft van de provincie en zou zichzelf theoretisch tot in het oneindige moeten terugverdienen. De provincie gaat zo voor bank spelen en verandert van subsidie-automaat in gelegenheidsbankier.

Hessel Boerboom, de oud-topambtenaar van Binnenlandse Zaken, kan zich nog goed herinneren hoe hij voor het eerst van de provinciale revolverende fondsen hoorde. ‘Er is een onderzoeksbureautje dat me vertelde: ik heb nou een leuke opdracht van Brabant. Ik moet bedenken hoe ze het geld zo kunnen bestemmen dat het rijk niet ziet hoe rijk ze zijn.’ In 2012 kondigde Noord-Brabant aan een kwart miljard in revolverende potjes te willen steken. En ook andere provincies richtten de afgelopen twee jaar deze fondsen op om geld opzij te zetten.

Als de provincies hun plannen voor revolverende fondsen allemaal kunnen uitvoeren, dan lopen de bedragen waarschijnlijk in de miljarden. Zo wil Noord-Brabant een energiefonds (met daarin 60 miljoen euro), een innovatiefonds (125 miljoen) en een breedbandfonds (50 miljoen). Overijssel richtte een energiefonds dat goed is voor 250 miljoen euro en Limburg plant voor bijna 850 miljoen aan revolverende fondsen. In Friesland moet de helft van een investeringspot van 300 miljoen euro revolveren.

Limburg wil zelfs nog een stap verder gaan, blijkt uit de voorjaarsnota van 2013. Als reactie op de Wet hof en het schatkistbankieren kiezen de Provinciale Staten er voor de Essent-reserve van 1,1 miljard via een ‘offensieve investeringsstrategie’ zo snel mogelijk uit te geven. Ook Friesland, dat met de verkoop van NUON 1,3 miljard verdiende, besloot het ‘pake-en-beppe-geld’ (het geld voor de kleinkinderen) veilig te stellen voor het te laat is. Van het overgebleven miljard wordt de helft in een ‘balansverkorting’ gestoken (het afschrijven van een aantal wegen), 300 miljoen wordt via ‘Wurkje foar Fryslân’ geïnvesteerd in de economie en twee potten van 100 miljoen blijven staan als reserve. De motivatie, aldus een beleidsnota uit 2013: ‘Doen we niets, dan zit binnenkort behalve de Fries ook ons vermogen werkloos op de bank. De Wet hof is een reden om versneld te investeren. Tot 2017 kunnen we dit nog boetevrij doen.’

Voorlopig is onduidelijk of dergelijke investeringsfondsen met miljarden aan publiek geld iets opleveren en of het geld ook altijd terugkomt. Friesland houdt in ieder geval een slag om de arm, blijkt uit de eerder genoemde beleidsnota: ‘Ervaringen tot nu toe geven redenen om te veronderstellen dat het revolverend inzetten van een fonds niet altijd lukt. Het is reëel om te veronderstellen dat door tegenvallers niet het volledig geïnvesteerde bedrag beschikbaar zal zijn.’ Uit eerder onderzoek van Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico De bleek dat Friesland terecht voorzichtig wil zijn. De revolverende Essent-gelden van Noord-Brabant vinden hun weg naar de provinciale spaarpot lang niet altijd terug.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

De pogingen van het rijk om het vermogen van de provincies aan banden te leggen blijken dus een averechts effect te hebben. Ze brengen de provincies ertoe om via omwegen juist snel méér te gaan investeren en zichzelf om te vormen van subsidieverstrekkers tot ­gelegenheidsbankiers. Maar het is zeer de vraag of zij de aangewezen bestuurslaag zijn om de energiemiljarden te besteden. Bij navraag van onze onderzoekspartner De Gelderlander bleek bijvoorbeeld dat Gelderse gedeputeerden weinig zicht hebben op hoeveel er in kas zit, en hoeveel van de energiegelden al besteed zijn.

Nu, tijdens de verkiezingscampagne, beloven provinciale politici hun kiezers gouden bergen. Ze beloven grote investeringen die ten goede moeten komen aan ‘de regionale economie’, het vestigingsklimaat voor bedrijven moeten verbeteren, en duizenden extra banen moeten creëren. Ronkende beloften die in verkiezingstijd gauw gemaakt worden, maar waarvan nauwelijks te controleren valt of ze ook gerealiseerd worden.