Over een dijkje langs de Hollandse IJssel, slingerend tussen sappige weides en boerenhoeves, kom je Hekendorp binnen. Een klein plaatsje in de gemeente Oudewater, provincie Utrecht. Even voorbij de dorpskern staat een aantal knusse woonboerderijen die samen “Hekendorpse Buurt” vormen. Met bewoners Michiel Pluim, Kees van Schaik en Richard Vork stappen we hier van de weg af een weiland in. Twee enorme metalen dozen doemen op over de volle breedte van de horizon, elk twee verdiepingen hoog, gevuld met kippen, honderdtweeëntwintig duizend in totaal.

De afgelopen decennia heeft de buurt de schuren al steeds verder zien uitdijen, totdat die het perceel van sloot tot sloot bedekten. Op een winterdag bijna drie jaar geleden zien de buren hoe boer Piet Wiltenburg bezig is grote stroken uit de wanden van zijn kippenschuren te zagen. De ondernemer klust aan een hogere prijs voor zijn eieren. Als hij wat plexiglas plaatst en geperforeerde wanden in plaats van dichte staalplaten aanbrengt, kan hij één Beter Leven-ster verwerven.

De omwonenden voelen direct nattigheid. Ze hebben altijd al veel geuroverlast van het bedrijf, wat betekent een open schuur voor de stank, stof, overwaaiende dierziektes en lawaai? Ze nemen contact op met de gemeente en de Omgevingsdienst Regio Utrecht, die voor een reeks Utrechtse gemeenten milieutaken uitvoert. Wat blijkt? De ambtenaren weten van niks, de noodzakelijke vergunning is niet eens aangevraagd. Een ernstige overtreding van de bouw- en milieuregelgeving, waartegen strafrechtelijke vervolging mogelijk is, zo stelt de omgevingsdienst vast. Maar dan blijft het stil. De ambtenaren leggen niet eens een boete op. En de boer mag zijn bouwplannen grotendeels doorzetten. Tot op de dag van vandaag zonder vergunning. De buurmannen begrijpen er nog altijd niets van. 

Word nu Vriend van Investico en versterk de onderzoeksjournalistiek in Nederland

Steun ons

Als we dichterbij komen zien we op beide verdiepingen een strook plexiglas met daarachter ontelbare kleine bruine gestaltes. Uit de stallen gonst een aanhoudend roffelend geluid van duizenden kippen die tegelijk met hun snavels op het plexiglas beuken, van ‘s ochtends vroeg tot ‘s avonds laat. ‘Ze willen naar het licht toe’, vermoedt¹ buurman Vork, die het dichtstbij woont. In combinatie met het gebrom van de ventilatoren klinkt het volgens Pluim ‘net of er eindeloos een goederentrein langsrijdt’.  

Op 13 mei 2000 toonde de vuurwerkramp in Enschede op gruwelijke wijze het onvermogen van de Nederlandse overheid om inwoners en milieu te beschermen tegen gevaarlijke bedrijfsactiviteiten. De manier waarop gemeenten hun milieu-inspectie inrichtten moest grondig op de schop, constateerde een landelijke onderzoekscommissie uiteindelijk in 2008.² Elke gemeente had haar eigen milieudienst en dat zorgde voor ‘fragmentatie’ en ‘vrijblijvendheid’. Als oplossing riep de overheid de “omgevingsdiensten” in het leven: regionale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en provincies die toezicht houden op de bedrijven in hun regio.

Nederland telt er inmiddels 29. Maar begin dit jaar concludeerde een nieuwe adviescommissie, onder leiding van Jozias van Aartsen, dat ook het nieuwe stelsel ‘niet goed functioneert’ en ‘onvoldoende resultaat’ oplevert. De frustratie is tussen de regels van het overheidsrapport door te lezen: ‘Het stelsel wordt -nog steeds- gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid’. 

Maar wat de tekortkomingen van het stelsel in de praktijk betekenen weet niemand. Betrouwbare gegevens ontbraken simpelweg. Zelfs naar de meest basale prestaties van alle afzonderlijke omgevingsdiensten heeft de verantwoordelijke minister of staatssecretaris nooit onderzoek³ laten doen.

Voor Trouw, EenVandaag, Tubantia en De Gelderlander, mede namens De Groene Amsterdammer deed platform voor onderzoeksjournalistiek Investico dat onderzoek wel.⁴ In Nederland staan ruim driehonderdvijftigduizend bedrijven⁵ onder toezicht omdat ze activiteiten ondernemen waarbij in uiteenlopende mate gezondheids- en milieuschade kan optreden. Tankstations met lekkende LPG-installaties,⁶ veehouderijen met te veel dieren,⁷ stofwolken met zware metalen uitgebraakt door recyclingbedrijven,⁸ brandgevaarlijke afvalverwerkers⁹ of fabrieken die benzeen¹⁰ uitstoten. We stuurden alle omgevingsdiensten het verzoek om gegevens over het toezicht op deze bedrijven. Hoe vaak worden ze geïnspecteerd, hoeveel overtredingen begaan ze? Hoe treedt de milieudienst daar tegenop? Van bijna alle diensten ontvingen we de gevraagde gegevens.

De resultaten liegen er niet om. Van law and order is bepaald geen sprake. Tijdens ruim 55 duizend bedrijfscontroles in 2019 constateerden inspecteurs er bij 17 duizend minstens één overtreding. Daarvan kregen voor zover bekend slechts 362 bedrijven een straf opgelegd: twee op de honderd.  Heel veel overtredingen blijven bovendien onontdekt.¹¹ Drie op de tien diensten inspecteert bedrijven minder dan eens in de zes jaar, volgens milieucriminoloog Marieke Kluin¹² het absolute minimum. Het optreden van de omgevingsdiensten lijkt ook volstrekt willekeurig. Sommige omgevingsdiensten delen helemaal nooit boetes uit, andere meer dan honderd per jaar; in sommige regio’s controleren inspecteurs ieder jaar een derde van het bedrijvenbestand, in andere kun je meer dan veertien jaar in bedrijf zijn zonder ooit een inspecteur tegen te komen. 

De omgevingsdiensten krijgen ook niet de ruimte om hun rol te vervullen.¹³ Uit jaarverslagen en gesprekken met toezichthouders blijkt dat wethouders en provinciebestuurders van achter de schermen de milieuhandhaving ondermijnen door te sturen op een zachtere aanpak of simpelweg van handhaving af te zien. De gevolgen zijn voor de buitenwereld vaak onzichtbaar, maar niet onschuldig: jarenlange overlast, gezondheidsrisico’s en stille schade aan het milieu.

Vriendelijke preek

‘Als-ie afgaat moeten we rennen’, zegt milieu-inspecteur Mark Léautaud half grappend, voordat we een moderne varkensstal nabij het Brabantse Alphen binnenstappen. Léautaud heeft een klein apparaatje mee dat gaat piepen als het ammoniakgehalte gevaarlijk hoog wordt. Inderdaad drijft een zware ammoniaklucht ons tegemoet, het prikt in je neus. Het apparaatje zwijgt gelukkig. 

Voor we naar het varkensbedrijf rijden schuift de ervaren inspecteur van de omgevingsdienst Midden- en West-Brabant ons eerst een paar A4-tjes onder de neus. Hij wijst op een grafiek met de prestaties van de luchtwasser. ‘Je ziet heel duidelijk dat dit niet voldoet, de waardes zijn veel te hoog. Af en toe staat dat ding drie weken zonder zuur te draaien’, als een ruitenwisser zonder ruitenwisservloeistof. In een half jaar tijd heeft het bedrijf gedurende anderhalve maand zo’n twintig keer zoveel stikstof¹⁴ uitgestoten als maximaal toegestaan.

Even later tussen de pin-up -kalenders in de koffieruimte geeft de boer het probleem direct toe. Maar het ligt aan zijn personeel, zegt hij. De opzichter is niet handig met computers, de Oost-Europese werkers weten het ook niet, hijzelf komt maar af en toe langs. Geen goede redenen, vindt Léautaud. ‘Er zijn eenvoudige automatische systemen voor’. 

In de auto terug wordt het gezicht van de inspecteur grimmig. ‘Dit is best wel een serieuze overtreding, die gaat bij ons rechtstreeks door naar repressief’. Dat klinkt stevig, maar dat valt mee. Op zijn hoogst wordt dit varkensimperium, met vestigingen in meerdere provincies en over de grens in België,¹⁵ een last onder dwangsom opgelegd. Dat komt hierop neer: alleen als de boer bij de hercontrole over een half jaar de boel nog steeds laat versloffen, dan moet hij de dwangsom betalen.¹⁶ Voldoet hij tegen die tijd, dan is hij er met de vriendelijke preek van Léautaud vanaf gekomen.

Grote regionale verschillen

Als er één ding opvalt in de resultaten van onze enquête, dan is het dat omgevingsdiensten aan straffen een broertje dood hebben. Omgevingsdiensten Zuid-Limburg en Rivierenland leggen in 2019 geen enkele straf op, acht anderen komen niet boven de vijf. In totaal leggen alle diensten dat jaar 362 straffen op, waarvan de Rotterdamse dienst DCMR er 142 voor haar rekening neemt. Haaglanden deelt er 45 uit, de rest zit onder de 25.

Het lage aantal straffen in sommige regio’s kan geen verrassing zijn als je kijkt naar het personeel dat überhaupt bevoegd is om straffen uit te delen. Zuid-Limburg beschikt helemaal niet over zo’n ‘milieu-boa’. Vijf andere diensten – IJsselland (0,7 fte), Rivierenland (0,6 fte), West-Holland (0,4 fte), De Vallei (0,3 fte) en Regio Nijmegen (0,1 fte) – kunnen niet eens één volledige aanstelling vullen. Met gemiddeld drie boetes of proces-verbalen per jaar komen deze diensten amper aan straffen toe.

Er zijn meer opmerkelijke, onverklaarbare verschillen. De omgevingsdiensten Haaglanden en IJsselland controleren beide ongeveer zestienduizend bedrijven, maar Haaglanden heeft daarvoor drie keer zoveel personeel beschikbaar. De Hagenezen leggen overigens ook twintig keer zoveel dwangsommen en straffen op. “Limburg Noord” heeft meer dan twee keer zoveel bedrijven in het bestand, maar een aanzienlijk kleiner budget dan “Zuid-Holland Zuid”. De Gelderse omgevingsdienst “De Vallei” constateert bij een op de zeven inspecties een overtreding, “Brabant Noord” bij twee op de drie. 

Ook het aantal keer dat diensten in verschillende regio’s bij bedrijven langsgaan verschilt enorm. Bedrijven met een middelhoog “B” risico zoals garagehouders (zie kader) kunnen in de regio IJsselland eens in de veertien jaar een bezoek van de milieu-inspecteur verwachten, hercontroles meegeteld. Omgevingsdienst Twente, even verderop, controleert hetzelfde type bedrijf elke vier jaar. Mocht je als garagehouder van plan zijn vaak de regels te overtreden dan kun je Zeeland beter vermijden, daar komt de inspecteur gemiddeld eens per 2,5 jaar langs.

Dat omgevingsdiensten dit soort vergelijkingen nooit maken wordt duidelijk tijdens een gesprek met Pieter-Jan van Zanten, directeur van de Omgevingsdienst IJsselland en tevens voorzitter van koepelorganisatie Omgevingsdienst NL. Hij heeft zelf het idee dat zijn dienst in 2019 veel dwangsommen oplegde en ‘heel veel’ inspecties uitvoerde. De cijfers die zijn dienst opgaf laten het tegenovergestelde zien. Met twee boetes, negen opgelegde lasten onder dwangsom en tweeduizend inspecties uitgevoerd bij 16 duizend bedrijven bungelt de omgevingsdienst IJsselland dat jaar onderaan in Nederland. Van Zanten¹⁷ maakt zich geen zorgen over het lage aantal straffen in zijn regio, het rendement moet centraal staan. ‘Misschien is het naleefgedrag hier wel heel erg goed’, oppert hij.

Omgevingsdienst NL wil niet inhoudelijk reageren op het lage aantal straffen van alle diensten. De regionale verschillen wijt de organisatie aan het korte bestaan van een aantal diensten en de prioriteiten van provincies en gemeenten.

Te weinig straffen uitgedeeld

Marieke Kluin, criminoloog en universitair docent in Leiden, maakt zich wel grote zorgen om het lage aantal straffen dat uit onze data blijkt. ‘Om het systeem te laten werken, moet je natuurlijk wel af en toe de zwaarste sancties inzetten’. Volgens de criminoloog moeten recidives eigenlijk altijd direct bestraft worden met een boete of proces verbaal, dat gebeurt nu niet. ‘Je hoeft echt niet elk bedrijf elk jaar te controleren’, voegt ze toe. ‘Maar bedrijven die nooit worden gecontroleerd worden op een gegeven moment ook blind voor hun eigen fouten’. Volgens haar zou de omgevingsdienst alle milieubelastende bedrijven minstens een keer in de vier tot zes jaar moeten inspecteren, de risicovollere bedrijven vaker. Drie op de tien diensten haalt dat niet. 

Ook Boris van de Water,¹⁸ afdelingsmanager bij één van de Utrechtse omgevingsdiensten en leidinggevende van 22 milieu-inspecteurs, herkent dat er te weinig bestraft wordt. Zijn eigen dienst schreef in 2019 vijf boetes uit en zes processen verbaal. ‘Voor een middelgrote dienst als die van ons zouden dat er met een voorzichtige schatting tientallen per jaar moeten zijn’. Een milieu-inspecteur die liever anoniem¹⁹ blijft doet daar nog een schepje bovenop: ‘Eigenlijk zou je bij elke dwangsom een boete moeten opleggen. De ondernemer heeft tegen die tijd immers al drie keer de kans gekregen om het op te lossen’.

Overheid verdrinkt in eigen regels

Milieu-inspecteurs die geen straffen uitdelen moeten een lange adem hebben. Dat is te zien aan de “handhavingsgeschiedenis” van een hardleers afvalbedrijf in Noord-Oost Friesland, Van der Galiën Recycling in Kootstertille. Alle correspondentie tussen het bedrijf en de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) is vorig jaar openbaar gemaakt na een Wob-verzoek van de Leeuwarder Courant. De vierduizend documenten tekenen een Kafkaësk verhaal op met een ironische twist: hier verdrinkt juist de overheid in haar eigen regels.

Gemiddeld bezoekt de FUMO bedrijven eens per 7,5 jaar, blijkt uit onze data. Bij Van der Galiën gaat ze in één jaar maar liefst twintig keer op inspectie. Niet voor niks, het bedrijf gaat geregeld de fout in. Het illegaal opslaan van afvalstoffen, het niet houden aan brandvoorschriften of het accepteren van puin zonder begeleidingsbrief – soms is het elke week wel raak. Een paar dagen later krijgt de ondernemer steevast een brief op de mat.

Zo ook in december 2014, met in de envelop een ‘last onder dwangsom’, dit keer vanwege het onjuist opslaan van materialen en het laten rondslingeren van zwerfvuil en houtsnippers. In september 2015 begint de teller te lopen en is de ondernemer al gauw 33 duizend euro verschuldigd. Ook daarna verbetert de ondernemer z’n gedrag niet waardoor hij in 2018 nog een bedrag van 23 duizend euro moet overmaken.

Hiermee is Van der Galiën Recycling het niet eens en gaat een juridische strijd aan: het bedrijf vecht elke beslissing van de dienst aan. Een last onder dwangsom bevindt zich in het juridische domein van het “bestuursrecht” waardoor elk besluit vooraf wordt gegaan door een “vooraankondiging”. Elk van die beslissingen heeft een bezwaarperiode van zes weken. Hier maakt het afvalbedrijf graag gebruik van en laat zo meerdere zaken per jaar voor de rechter verschijnen.

Maar liefst zeven jaar – en vele uren van de omgevingsdienst – verder eindigt het handhavingstraject van een relatief simpele overtreding met een zitting bij de Raad van State, de hoogste bestuursrechter van het land. Die stelt de provincie in het gelijk: de inning van de dwangsom was inderdaad terecht. Zo’n uitkomst is geen gegeven. In maart 2019 verliest de provincie – wederom tegen Van der Galiën – een soortgelijke zaak, moet ze de dwangsom intrekken en bovendien alle proceskosten vergoeden.

Na tien jaar aanmodderen grijpt de FUMO in 2019 eindelijk in ernst naar het strafrecht met een reeks proces-verbalen. Het jaar daarop plaatst ze het bedrijf onder “verscherpt toezicht”. 

‘Handhaving is niet de bedoeling’

Zijn inspecteurs altijd veroordeeld tot zo’n uitzichtloos traject? Zeker niet. Er bestaat al jaren een heldere handleiding voor milieu-inspecteurs, de zogenoemde Landelijke Handhavingsstrategie (LHS).²⁰ Die schrijft in veel gevallen gewoon voor dat direct straffen met een boete of proces-verbaal ‘passend’ is. De handhavingshandleiding was het gereedschap dat samen met de oprichting van de omgevingsdiensten moest leiden tot een uniforme aanpak. Maar uit onze cijfers volgt dat veel diensten deze richtlijnen negeren.

‘Als je netjes de LHS volgt kan het niet zo zijn dat je in een jaar tijd maar drie boetes oplegt’, zegt Boris van de Water van de Utrechtse omgevingsdienst. ‘Dat past gewoon niet als je het statistisch bekijkt. De meeste overtredingen die we vaststellen zijn van gemiddelde ernst. Daar zouden we volgens de richtlijnen een boete voor kunnen opleggen’. Toch heeft zijn dienst dat de afgelopen jaren nauwelijks gedaan.

‘Niet alle opdrachtgevende gemeenten gaven het signaal dat de handleiding belangrijk was, en daarom hebben we het werk ook niet op die manier georganiseerd’, verklaart Van de Water. De gemeenten vroegen om ‘meer motiveringsgesprekken’ in plaats van ‘direct handhaven’, valt te lezen in het jaarverslag²¹ van 2019. Meerdere diensten, waaronder Regio Nijmegen en de Regio Arnhem, schrijven²² dat ze eigenlijk vaker zouden moeten straffen, maar dat door capaciteitsgebrek niet kunnen.

Het negeren van landelijke richtlijnen is slechts één van de manieren waarop bestuurders hun eigen omgevingsdiensten ondermijnen. Ze kunnen ook botweg op de rem gaan staan. Twee inspecteurs die anoniem willen blijven vertellen ons afzonderlijk van elkaar hoe ze door de wethouder werden ontboden. Handhaving is ‘niet de bedoeling’, kregen ze te horen. Of ze niet nog eens met het bedrijf om tafel konden? ‘Nu ik het vertel schrik ik er zelf van’, zegt een van de inspecteurs. Hij vertelt hoe de wethouder vervolgens eigenhandig de termijn van de dwangsom nog een paar maanden uitstelde zodat het bedrijf de tijd zou krijgen om nieuwe technieken te ontwikkelen.²³

Zelfs bij het innen van de dwangsommen, het laatste stapje in een traject van maanden of zelfs jaren, liggen bestuurders dwars. Die bevoegdheid hebben gemeentes of provincies nooit uit handen willen geven. Afdelingsmanager Van de Water en directeur Van Zanten maakten beiden meermaals mee dat er gewoon niet geïnd werd, zonder dat zij daarover geïnformeerd werden. Uit de door Investico opgevraagde cijfers blijkt dat tweederde van de omgevingsdiensten niet eens weet hoeveel bedrijven hun verschuldigde dwangsommen ook echt betalen. De enkele cijfers daarover die we wél ontvangen laten zien dat het bij bijna dertig procent nooit tot een overboeking komt.

Een bestuurder zonder zin, kennis of ruggengraat heeft nóg een manier om niet te hoeven handhaven: hij of zij kan ook gewoon doen alsof er niets aan de hand is. Want als er geen overtreding is, hoef je natuurlijk ook niet te handhaven. En een overtreding blijk je te kunnen wegtoveren. Volgens staande jurisprudentie²⁴ mag je bij een illegale situatie waarbij sprake is van ‘concreet zicht op legalisatie’ afzien van handhaving. Alleen bedoeld voor ‘bijzondere omstandigheden’, maar met een beetje bestuurlijke creativiteit zijn die wel te vinden.

Investico werkt altijd samen met andere media. Zo versterken we de onderzoeksjournalistiek in Nederland.

Lees meer over ons

In Ermelo wordt een illegaal uitgebouwde, mogelijk brandgevaarlijke palletopslag²⁵ naast een Natura 2000-gebied en een bungalowpark al zeven jaar met dat argument de hand boven het hoofd gehouden. Hetzelfde argument gebruiken provincies om niet te handhaven bij de ruim drieduizend veehouders²⁶ die sinds de vernietigende stikstof-uitspraak van de Raad van State zonder de noodzakelijke vergunning boeren en stikstof uitstoten.²⁷ Ook bij Friese veelpleger Van der Galiën hint de provincie er inmiddels op dat een lopende vergunningaanvraag zicht kan bieden op legalisatie en een deel van de overtredingen ongedaan²⁸ zal maken.

Iets dergelijks blijkt te zijn gebeurd bij pluimveehouderij Wiltenburg in Oudewater. Al binnen een maand na de illegale verbouwing stelt de omgevingsdienst de boer gerust: een deel van de uitgevoerde werkzaamheden is “legaliseerbaar”. Meer dan twee jaar lang opereert hij nu al zonder vergunning, of er daadwerkelijk legalisatie kan plaatsvinden is nog altijd onzeker. Bas Lont,²⁹ wethouder bij de gemeente Oudewater, begrijpt dat het voor de omwonenden allemaal veel te lang duurt. ‘Dat het op hen overkomt alsof de brutalen de halve wereld hebben snap ik. We hebben als gemeente zeker wat geleerd. Je begint redelijk onbevangen, later kom je erachter dat je er meer bovenop moet zitten’.

De omgevingsdiensten zijn in het leven geroepen voor de gelijke behandeling van burgers en bedrijven bij het leefbaar houden van de omgeving.³⁰ Maar van het beoogde einde van bestuurlijke willekeur is allesbehalve sprake, met als logische gevolg dat mens en milieu in sommige regio’s meer risico lopen op schade of vervuiling. Omgevingsdiensten kunnen in theorie hard optreden, maar doen dat om allerlei redenen niet. Volgens voorzitter van Omgevingsdienst NL Pieter-Jan van Zanten zijn de grote verschillen simpelweg het logische gevolg van eerder gemaakte keuzes. ‘Er is bewust gekozen om de verantwoordelijkheid bij gemeenten en provincies te leggen. Dan weet je dat je verschillen inbakt’.

Ondertussen blijven omwonenden achter in de stank, herrie of kankerverwekkende stoffen. Hun multomappen worden steeds dikker en hun vertrouwen in het lokale bestuur almaar dunner. De buurman³¹ van notoire overtreder Van der Galiën in Friesland vond gelukkig een geitenpaadje, een advies dat hij aan zijn keukentafel kreeg van nota bene een milieu-inspecteur. ‘Je kunt doen wat je wil, maar doe me alsjeblieft een plezier: bel de pers. Want wij kunnen niet verder’.